国企酒店项目中酒店委托管理服务采购合规分析

近期，我们为某国企客户投资的大型酒店项目提供全程法律服务。在服务过程中，客户作为国有企业尤其关注在酒店项目中技术难度大、花费高的酒店委托服务采购过程的合法合规性。

国有企业作为国有资产的守护者，对比其他企业，在投资项目的决策、采购等方面往往需要履行更为严格的程序，并经受更为严苛的审计。在开展酒店投资项目的过程中，投资者一般需要采购的相关服务类事项如下：酒店建设服务，包括建设工程的设计、施工、项目管理等；商务咨询、审计、招标代理等中介机构咨询服务；酒店委托管理服务等。对于建设工程类事项而言，我国已然建立了较为明确的招标投标采购法律体系；对于一般的物资采购，商务咨询、审计、招标代理等中介机构的选聘，作为经常发生事项，大多数国有企业内部早已形成固定的采购规定和程序。但对于采购酒店委托管理服务这类技术复杂、花费巨大的“非常态”服务而言，法律规定可能并无明确指向，而企业内部可能也无具体规定，如何确保合法合规采购该类服务是横亘在国有企业采购、合规部门之间的难题。以此为引，本文我们结合相关项目的服务经验和现有法律、法规及规范性文件规定，探讨在企业内部并无明确规定的情况下，国有企业如何合法合规完成酒店委托管理服务采购。

目前，针对大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目，使用国有资金、国家融资、国际组织或者外国政府贷款、援助资金等项目，项目中达到一定投资规模[1]的与工程建设相关的勘察、设计、施工、监理服务，重要设备、材料等的采购，《招投标法》明确规定了必须招标，具体规定如下：

《招投标法》第三条规定，在中华人民共和国境内进行下列工程建设项目包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，必须进行招标：（一）大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目；（二）全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目；（三）使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的项目。前款所列项目的具体范围和规模标准，由国务院发展计划部门会同国务院有关部门制订，报国务院批准。法律或者国务院对必须进行招标的其他项目的范围有规定的，依照其规定。

根据《招投标法》第三条规定，我们认为，酒店委托管理服务是一项委托技术顾问团队（实践中常见的是酒店管理公司）经营、管理酒店的管理服务，非工程建设相关的服务，不属于《招投标法》规定的必须招标项目。换言之，仅仅就《招投标法》本身而言，并未规定酒店委托管理服务需要采取招标投标方式采购。

但是我们认为，国有企业需要注意以下几点：第一，《招投标法》规定的必须招标范围较小，仅限于与工程相关的服务或者货物采购。但，非《招投标法》规定的必须招标事项，其他法律、法规或者规范性文件，还有公司内部管理办法仍然有可能规定必须采取招标投标的方式采购或者选择合作方。如上述规定或者文件等有强制招标投标的要求，国有企业需要严格遵守；第二，根据《招投标法》的规定，如果采购人选择了招标投标这种方式采购非必须招标事项的，仍然需要遵守《招投标法》[2]，也就是说国有企业选择了招标投标方式采购酒店委托管理服务的，应当遵守招标投标的一整套流程。

2001年财政部发布《企业国有资本与财务管理暂行办法》（财企〔2001〕325号），对国有非金融企业特定项目做了应该招标采购的限定，其中规定，企业大宗原辅材料或商品物资的采购、固定资产的购建和工程建设一般应当按照公开、公正、公平的原则，采取招标方式进行。由于酒店委托管理服务并非上述规定的事项范围，不受上述规定的限制。

同年，对国有金融企业的集中采购行为，财政部制定并发布了《关于加强国有金融企业集中采购管理的若干规定》（财金〔2001〕209号），该规定于2018年3月1日被《国有金融企业集中采购管理暂行规定》（财金〔2018〕9号，以下简称“暂行规定”）替代。《暂行规定》明确了国有金融企业应当制定企业内部的集中采购目录及限额标准，根据相应的目录和标准，针对采购的货物、工程和服务的行为，可视情况选择公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商、单一来源采购、询价等方式。具体规定如下：

《暂行规定》第二条规定，国有金融企业实施集中采购适用本规定。本规定所称国有金融企业，包括所有获得金融业务许可证的国有企业,以及国有金融控股公司、国有担保公司和其他金融类国有企业。按现行法律法规实行会员制的金融交易场所参照本规定执行。本规定所称集中采购，是指国有金融企业以合同方式有偿取得纳入集中采购范围的货物、工程和服务的行为。

《暂行规定》第十八条规定，国有金融企业集中采购可以采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商、单一来源采购、询价，以及有关管理部门认定的其他采购方式。

根据上述规定，适用《暂行规定》的前提是国有金融企业以合同方式有偿取得纳入企业集中采购范围的货物、工程和服务的行为，核心在于企业集中采购范围的确定，按照《暂行规定》第十八条规定，国有金融企业可以参照省级以上人民政府定期发布的集中采购目录及标准，并结合企业实际情况，制定本企业的集中采购目录及限额标准[3]。因此，酒店管理服务本身是否属于集中采购项目，需要结合国有金融企业内部制定的采购目录和限额标准确定。

以北京为例，我们查阅了《北京市2020-2022年政府采购集中采购目录及标准》，集中采购目录中的服务包括互联网接入、车辆维修和保养、车辆加油、会议服务、印刷服务、物业管理服务、机动车保险服务、云计算服务，而酒店委托管理服务并不属于北京市政府集中采购项目。如国有金融企业完全依照北京市政府集中采购相应目录及标准制定企业内部的目录和标准，则酒店委托管理项目不属于集中采购项目；但也不排除有的企业仅是参照北京市规定并结合企业自身需要制定企业内部目录和标准，从而将酒店委托管理类的服务纳入集中采购目录。

如具有采购需求的国有金融企业将酒店委托管理相应服务纳入集中采购目录并进行管理的，按照《暂行规定》，在履行相应报批程序后[4]，可以采取竞争性磋商的方式采购酒店委托管理服务。具体规定如下：

《暂行规定》第二十一条规定，符合下列情形之一的集中采购项目，可以采用第二十二条符合下列情形之一的集中采购项目，可以采用竞争性磋商方式采购：（二）技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求的。

根据本部分分析，《暂行规定》明确国有金融企业需制定企业内部的集中采购目录及限额标准，如果相应国有金融企业将酒店委托管理服务纳入集中采购目录的，针对酒店委托管理服务这类技术复杂、花费巨大的服务而言，如仅依照《暂行规定》，竞争性磋商是较为可取的方式。如果国有金融企业并未将酒店委托管理服务纳入企业集中采购目录，如无其他限制性条件，企业可以自主选择采购方式。

我们检索发现，部分地方的国企主管部门制定了地方国有企业采购行为的专门管理办法或者指导意见。因此，地方性国有企业在采购酒店管理服务的时候，需要结合地方规范或意见的规定确定采购方式。具体如下：

1.深圳

深圳市国资委为加强对其直管企业及直管企业所属企业的招标采购行为的规范和监管，制定了《关于加强市属国有企业招标采购综合监管的指导意见》，意见要求对于直管企业及其所属企业的投资建设、经营管理等项目采购实行集中采购，其中对于单项合同超过50万元人民币以上的咨询服务采购应当采取招标方式，经过批准不以招标方式采购的，可以采取其他竞争性方式采购，而不能自行选择。[5]

2.珠海市

珠海市国资委对于市属国有企业采购、资产出租、经营权出让等交易行为制定了《关于规范市属国有企业采购等交易行为的指导意见》。针对采购行为，意见主要从两个维度规范和调整：第一，对于预算金额在100万元人民币以上的物资或者服务采购事项，应进入珠海市公开的公共交易平台——即珠海市公共资源交易中心和珠海产权交易中心等公共交易平台交易；第二，针对不同特点的采购事项，规定了公开招标、邀请招标、网络竞价、竞争性谈判、单一来源和询价等采购交易方式。根据意见，对于技术复杂、性质特殊，不能确定具体要求的酒店委托管理服务而言，国有企业可以采取竞争性谈判的采购方式，即组成谈判小组并邀请两家以上符合条件的供应商展开竞争性谈判，并根据谈判结果确定最终供应商。[6]

3.温州市

温州市人民政府为规范国有企业采购行为，加强国有企业资产监督和管理，制定了《温州市国有企业采购管理办法（试行）》（温政发〔2012〕70号），该办法规定了对于以合同方式有偿取得国有企业采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物和服务的行为，应当采取公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价或者市国资部门认定的其他采购方式。[3]根据该办法，对于技术复杂、性质特殊，不能确定具体要求的酒店委托管理服务而言，国有企业可采取竞争性谈判的方式采购。[7]

因此，我们认为，地方性国有企业在需要采购酒店委托管理等类似服务的时候，需要有针对性地了解上级主管部门有无制定特殊的管理规范，如有，应当根据相应规范确定合法合规且高效的采购方式。如无特殊规范的，在无其他限制的条件的情况下，企业可以自主的选择采购方式。