餐饮行业安全生产监督管理主体的法律解析

长期以来，人们往往根据商务部和国家发改委2014年第4号令《餐饮业经营管理办法（试行）》第三条：“商务部负责全国餐饮行业管理工作，制定行业规划、政策和标准，开展行业统计，规范行业秩序。地方各级人民政府商务主管部门负责本行政区域内餐饮业行业管理工作”。基于此规定，人们普遍认为各级商务部门是餐饮业的行业管理部门。

此外，根据2021年6月11日修正的《安全生产法》第3条：“安全生产工作实行管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全，强化和落实生产经营单位主体责任与政府监管责任，建立生产经营单位负责、职工参与、政府监管、行业自律和社会监督的机制。”因此，人们自然而然地认为：既然餐饮业的行业管理部门是商务部门，那么，根据“三管三必须”原则，商务部门理应是餐饮业的行业安全生产监督管理部门。在发生餐饮业生产安全事故时，商务部门作为餐饮业的行业管理部门，自然责无旁贷地要承担相应的行业监管管理责任。

国务院事故调查组关于2023年6月21日发生在宁夏回族自治区银川市兴庆区富洋烧烤店的《宁夏银川富洋烧烤店“6.21”特别重大燃气爆炸事故调查报告》也是秉承这一观点，依据“管行业必须管安全”的原则，对兴庆区商务和经济技术合作局、银川市商务局、宁夏回族自治区商务厅等宁夏回族自治区三级商务部门追究了餐饮业的行业安全生产监督管理责任。

然而，餐饮业的安全生产监督管理部门是否真的应为商务部门？这一认识或许值得商榷。笔者认为，餐饮业安全生产的真正监督管理部门应为应急管理部门，而非商务部门。

根据《安全生产法》第10条第1款明确规定：“国务院应急管理部门依照本法，对全国安全生产工作实施综合监督管理，县级以上地方各级人民政府应急管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理”。关于安全生产综合监督管理，根据应急管理部官网中公布的安全生产执法和工贸安全监督管理局和综合协调司的机构三定职责：“负责安全生产执法综合性工作，指导执法计划编制、执法队伍建设和执法规范化建设工作”，“依法依规指导协调和监督有专门安全生产主管部门的行业和领域安全生产监督管理工作，组织协调全国性安全生产检查以及专项督查、专项整治等工作，组织实施安全生产巡查、考核工作”。

根据应急管理部官网中公布的安全生产执法和工贸安全监督管理局的机构三定职责：“承担冶金、有色、建材、机械、轻工、纺织、烟草、商贸等工贸行业安全生产基础和执法工作；拟订相关行业安全生产规程、标准，指导和监督相关行业生产经营单位安全生产标准化、安全预防控制体系建设等工作，依法监督检查其贯彻落实安全生产法律法规和标准情况”。根据上述表述，在应急管理部门已经承担起了8大工矿商贸行业的安全生产监督管理职责的情况下，再要求商务部门等部门对8大工矿商贸行业重复履行行业监管职责，显然与“有权必有责，用权受监督、违法必追究”的法治要求相悖。因此，工矿商贸8大行业的安全生产监督管理应由应急管理部门行使，并对此承担管理责任，其原行业管理部门不再行使安全生产监督管理职责，自然也不应再承担安全生产失管责任。

根据国务院591号令《危险化学品安全管理条例》第6条明确规定了应急管理部门对危险化学品的直接监督管理职责：“负责危险化学品安全监督管理综合工作，组织确定、公布、调整危险化学品目录，对新建、改建、扩建生产、储存危险化学品（包括使用长输管道输送危险化学品，下同）的建设项目进行安全条件审查，核发危险化学品安全生产许可证、危险化学品安全使用许可证和危险化学品经营许可证，并负责危险化学品登记工作”。此外，国务院455号令《烟花爆竹安全管理条例》第4条规定：“安全生产监督管理部门负责烟花爆竹的安全生产监督管理。”因此，危险化学品和烟花爆竹行业的行业安全生产监督管理部门是应急管理部门。

根据应急管理部办公厅发布的应急厅（2019）17号《关于修订<冶金、有色、建材、机械、轻工、纺织、烟草、商贸行业安全监管分类标准（试行）>的通知》：“八、商贸行业主要包括：51批发业、52零售业、59装卸搬运和仓储业、61住宿业、62餐饮业等5大类的企业（不含消防、燃气的监管）。”因此，餐饮业除消防、燃气的行业监管分别由消防救援部门和住建部门承担安全生产监督管理职责外，餐饮业的其他安全生产监督管理职责，一律应由应急管理部门承担。

根据宁夏回族自治区应急管理厅官网的政府信息公开栏目中的“机构职能清单”，明确规定宁夏回族自治区应急管理厅的主要工作职责是：“（一）负责应急管理工作，指导市县和有关部门应对安全生产类、自然灾害类等突发事件和综合防灾减灾救灾工作。负责安全生产综合监督管理和工矿商贸行业安全生产监督管理工作。”因此，在宁夏回族自治区，“工矿商贸行业安全生产监督管理工作”由自治区应急管理厅承担。

在银川市人民政府官网“政府信息公开”中，银川市应急管理局机构职能“二、主要职责”中也明确规定：“负责应急管理工作，指导县（市）区、有关园区和有关部门应对安全生产类、自然灾害类等突发事件和综合防灾减灾救灾工作。负责安全生产综合监督管理和工矿商贸行业安全生产监督管理工作。”因此，银川市的“工矿商贸行业安全生产监督管理工作”由银川市应急管理局承担。

尽管银川市兴庆区应急管理局的主要职责未对外公布，但根据上级部门的职责规定，兴庆区的工矿商贸行业安全生产监督管理工作大概率也由兴庆区应急管理局承担。既然国务院部门、省应急管理厅、市应急管理局均明确了相关职责，兴庆区也不会轻易改动或减少这些职责。

那么，在专门负责安全生产的应急管理部门直接对商贸行业（含餐饮业）承担安全生产监督管理职责的情况下，尽管商务部门是餐饮业的行业管理部门，但其对餐饮业的安全生产行业监管职责已被应急管理部门所取代。因此，商务部门对餐饮业的行业管理职责不应再包括“安全生产监督管理”。相应地，餐饮业发生生产安全事故时，商务部门也不应承担对餐饮业的行业安全生产监督管理的失责责任。

在《宁夏银川富洋烧烤店“6.21”特别重大燃气爆炸事故调查报告》中，住建部门作为燃气行业主管部门被要求追究管理责任，具体涉及兴庆区住建局、银川市供热燃气服务中心、银川市市政管理中心、宁夏回族自治区住建厅等4家单位。由于发生泄漏爆炸的液化气钢瓶所属特种设备，调查报告也要求对特种设备行业管理部门：银川市兴庆区、西夏区市场监管局、银川市市场监管局及自治区市场监管厅等4家单位追究行业管理责任。此外，对消防行业管理部门，调查报告要求对兴庆区消防救援大队、银川市消防救援支队、宁夏消防救援总队等3家单位追究管理责任。

然而，对于餐饮业行业管理部门，调查报告要求对兴庆区商务和经济技术合作局、银川市商务局、宁夏回族自治区商务厅等3家单位追究行业管理责任。却未对应急管理部门——这个餐饮业真正的安全生产监督管理部门进行追责。这种处理方式的背后原因尚不明确，可能是因为没有准确识别应急管理部门作为餐饮业安全生产监督管理部门的职责，或者存在其他未公开的介入因素。

不对餐饮业的真正安全生产监督管理部门进行追责，而对商务部门进行三级追责，这反映了对法律法规理解上的偏差。商务部门虽然是餐饮业的行业管理部门，但并不负责餐饮业的安全生产工作。因此，商务部门应进一步研究和理解安全生产相关法律法规，明确其在行业管理与安全生产监督管理中的职责，以避免类似情况再次发生。