净地出让的前世今生：回溯土地出让标准的发展以及对司法实践的影响

（一）净地出让的概念

根据《闲置土地处置办法》等相关规定并结合各地土地出让实践，净地出让指政府出让土地时土地权利清晰，安置补偿落实到位，没有法律与经济纠纷，地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确，完成了基本的土地清理平整等具备动工开发必需的其他基本条件。

 “净地出让”的关键是自然资源管理部门通过收回或者征收，使得拟出让土地所有权与使用权归一，并进行必要的前期开发，土地使用人在受让土地后的开发建设中，不存在法律上和事实上的开发障碍。

（二）净地出让的标准

“净地出让”已经被作为促进土地资源高效配置和合理利用的重要措施。为防止出让土地被闲置，净地出让需要满足《闲置土地处置办法》第21条的标准，即（1）土地权利清晰：（2）安置补偿落实到位；（3）没有法律经济纠纷；（4）地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确；（5）具备动工开发所必需的基本条件。

“净地”出让中关于“平整”的要求有三通一平、七通一平。《关于加大闲置土地处置力度的通知》（国土资电发〔2007〕36号）出让前应处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整（俗称“三通一平”）等前期开发，使其具备动工开发所需的基本条件。2018年《土地储备管理办法》规定土地的前期开发的内容发展为“七通一平”，其规定拟出让的地块需“完成地块内的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、围挡等基础设施建设，并进行土地平整，满足必要的‘通平’要求。地方实践也不断丰富了土地前期开发的“平整”内容，例如，根据徐州市的相关规定，地表附属物包括地上、地下建筑物、构筑物全部拆除，无渣土和建筑垃圾堆积，场地平整到自然地坪；地块内无农作物、经济作物，无树木。地块收储或规划范围确定的四至范围构筑围墙。刊登地下管线设施迁移公告无异议，地块内（含地下）电力、通讯、供水、排水等设施迁移完毕。有的地方还要求需完成压覆重要矿产资源、地质灾害危险性等事项的统一评估。

（一）毛地出让的概念

毛地出让是指政府出让土地时尚未完成国有土地使用权收回或者尚未完成征地拆迁补偿等工作，涉及多方法律和经济关系，有的还存在需要拆除的建筑物、构筑物等设施。简言之，“毛地”与“净地”相对应的概念，即政府所交付的土地还存在权利负担或者瑕疵（如查封、抵押）、权属不清晰或者拆迁征收工作尚未完成，需由土地竞得人完成土地一级开发工作。

（二）政策转向：毛地出让转向净地出让

2004年之前，一方面，地方政府财政资金不足，难以支撑进行土地一级开发中的拆迁、平整和基础设施建设所需的费用；另一方面，地方财政又依赖于土地出让收益。因此，地方政府直接进行“毛地”出让，借助开发商的资金进行拆迁、平整等土地一级开发工作。但这种过分强调效率和依赖市场力量的拆迁模式，导致暴力拆迁以及大量的出让地处于闲置状态。基于此，国务院逐渐转向净地出让模式。《国务院办公厅关于控制城镇房屋拆迁规模严格拆迁管理的通知》规定，收回原土地使用权必须先予以经拆迁安置补偿，再行供应土地;国土资源部《关于加大闲置土地处置力度的通知》规定，实行建设用地使用权需要“净地”出让;原国土资源部、住房和城乡建设部《关于进一步加强房地产用地和建设管理调控的通知》明确规定，土地出让征收必须以宗地为单位提供规划条件、建设条件和土地使用标准，严格执行商品住房用地单宗出让面积规定，不得将两宗以上地块捆绑出让，不得“毛地”出让;前述的《闲置土地处置办法》进一步明确了土地出让的条件要求。

“毛地”出让，出让行为会被责令终止，出让部门及其工作人员还会面临被追究行政和刑事责任的风险。

国土资发〔2010〕204号《关于严格落实房地产用地政策促进市场健康发展的通知》第三条中还规定，(区、市)国土资源止管部门要加强对市、县招拍挂出让公告的审查，一经发现“毛地”出让，应当及时责令立即终止出让行为,并依法追究责任。

根据《闲置土地处置办法》第二十九条，县级以上国土资源主管部门及其工作人员供应“毛地”的，将依法给予处分；构成犯罪的，还将依法追究刑事责任。

（三）概念厘清：生地、熟地、毛地、净地

一般而言，生地、熟地重点着眼于建设;而毛地、净地更多着眼于出让。

生地是指国土局尚未出让、拍卖、划拨土地使用权的土地。熟地主要是指经过征地、拆迁和市政基础设施投入，可直接用于建设的土地。

“净地”目前仍是政策用语，尚未进入法律法规层面，其要求土地权利清晰，即要求收回原土地使用权，注销相关房地产证（含抵押、租赁等他项权利）；补偿安置到位，即对原土地、建筑、设施等完成补偿安置，不能单纯地理解为没有任何地上建筑物或者即使原来有地上建筑物也已拆除平整的土地，而应当包括虽然有地上建筑物，但已安置补偿到位且没有权属争议，即符合《闲置土地处置办法》第21条对供应土地所提出的相关条件。例如某些旧工业厂房、办公用楼仍有使用价值，如可能用于文化、体育、金融等产业，故不要求必须将其拆除重建，而可在其补偿安置到位、收回产权后重新一并出让或租赁，实现活化再利用。土地权利清晰要求收回原土地使用权，注销相关房地产证（含抵押、租赁等他项权利）；补偿安置到位指要对原土地、建筑、设施等完成补偿安置。

（一）出让标的为非净地的国有建设用地使用权出让合同有效

最高院在(2019)最高法民终2013号认为，“案涉《国有建设用地使用权出让合同》是否存在因违反法律规定而无效情形属于人民法院主动审查的问题。该合同签订于2010年10月29日，国土资源部、住房和城乡建设部《关于进一步加强房地产用地和建设管理调控的通知》（国地资发［2010］151号）明确规定了不得“毛地”出让。根据2012年６月１日国土资源部令第53号《闲置土地处置办法》第二十一条的规定，为防止因政府、政府有关部门的行为造成土地闲置，对于市、县国土资源主管部门供应土地应当符合权利清晰、安置补偿落实到位，没有法律经济纠纷、地块位置使用性质、容积率等规划条件明确、动工开发所必需的其他基本条件的具体要求。国务院、国土资源部的文件虽然有不得“毛地”出让的规定，但因其性质属于部门规范性文件，而非法律或行政法规，相关规定即不属于法律的强制性禁止规定，不能因此产生合同无效的法律后果。”

（二）即使土地竞买人对出让文件及出让地块现状无异议，亦不能免除出让人非净地出让的违约责任。

最高人民法院（2014）民一终字第00045号浙江国都控股有限公司与海口市国土资源局其他合同纠纷一案中，最高院认为“确保用于出让的土地符合现行法律和政策规定、不存在不利于合同目的实现的障碍和瑕疵，是提供土地使用权一方当事人的基本合同义务。在城市国有土地使用权出让问题上，国务院相关部门多次明确发文要求，土地挂牌出让前必须完成安置补偿、做到净地出让。海口市国土局作为当地负责土地开发建设与管理的政府职能部门，理应了解并严格地遵守相关政策和法律要求。其应当清楚将尚不符合条件的土地进行出让，既违反相关政策和法律，也将会对合同相对方构成违约。”最高院进一步指出“规定土地出让时应当具备净地交付条件，实质是要求土地必须已与被拆迁人达成拆迁安置补偿协议，在法律层面上无权属纠纷和其他障碍。”因此，海口市国土局以国都公司“对土地现状无异议”为由，主张自己没有过错、国都公司拒不签约构成违约的观点不能成立。最高院在(2015)民一终字第345号也进一步明确了交付土地上存在其他建筑物，且消极对待，未采取措施消除影响，致使交付土地不符合合同约定的，受让方可以主张其构成根本违约，有权解除合同，并要求出让方承担相应民事责任。

简言之，非“净地”并非出让合同的无效事由，但是出让人交付非净地会面临合同被解除以及承担违约违约责任的法律后果。

《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》区分了在“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”如何处置和现有“净地”出让模式下，非净地如何处置的情况，具体为：在土地供应和闲置土地处置工作中，要严格落实履约责任，营造诚实守信的营商环境。（1）要严格执行“净地”供应的有关规定。供地前要处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。（2）对于“净地”供应政策出台前已供应的“毛地”，应当按照合同或划拨决定书约定、规定的条款，由具体责任方实施拆迁安置和前期开发，确保履约到位。（3）处置因政府原因造成的闲置土地，要区分具体情况：对于因政府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置。对于因政府修改规划或规划建设条件、军事管制、文物保护以及不可抗力等原因，造成土地确实无法按原规划建设条件动工建设的，在土地使用权人同意协商的情况下，可以采取协议有偿收回的方式处置。

需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。

在净地出让政策出台后，地方实践对净地出让模式又有了新的创新和探索。如为进一步加强土地供应，湖南省还将在开发区开展“标准地+承诺制”试点。“标准地”，是指拟供应的工业用地在招拍挂等方式出让或租赁前，已经出具了规划、节地、经济、能耗、环境等控制性标准，具备项目动工开发所必需的“净地”条件，企业拿地后通过“一窗受理”直接开工建设，建成投产后按照法定条件和既定标准验收。“承诺制”，是指企业拿地后按要求作出书面承诺的，政府相关部门实行容缺受理、预备发证。湖南省在国家级开发区、国家级新区要探索开展“标准地+承诺制”试点。