集体土地利用系列问题研究5——腾退项目范围内所涉公职人员是否有权获得土地补偿费？

部分公职人员¹户籍地仍在腾退项目范围内，是否有权获得土地补偿费？

（一）获得土地补偿费的基础是具有集体经济组织成员资格，与是否为公职人员不直接相关

在检索了与宅基地有关的法律规定后，得出结论：宅基地归属于集体所有，而一旦发生征收或腾退事项，村集体、村民委员会、村民小组，可以依照法律规定的民主议定程序制定分配方案，从而向村集体经济组织成员分配土地补偿费。因此，参与征地补偿安置费分配的前提就是具有该集体经济组织成员资格，与是否为公职人员不直接相关。

相关法律规定如下：

《中华人民共和国宪法》第十条规定，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。

《中华人民共和国土地管理法》第九条规定，城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。

《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十二条规定，农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组，可以依照法律规定的民主议定程序，决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费。征地补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人，请求支付相应份额的，应予支持。但已报全国人大常委会、国务院备案的地方性法规、自治条例和单行条例、地方政府规章对土地补偿费在农村集体经济组织内部的分配办法另有规定的除外。

（二）公职人员是否具有集体经济组织成员资格存在争议

目前，并没有全国性的法律对集体经济组织成员资格这一问题做出明确规定，地方规定、司法实践层面也未形成统一意见，公职人员是否具有集体经济组织成员资格这一问题认定分歧表现地更为突出，实践中各地存在如下不同的做法：

1.主流做法：户籍在农村的公职人员不具有集体经济组织成员资格

根据检索，江苏省南通市海门市、长沙市望城区、辽宁省大连市庄河市、河北任县留垒村等的集体经济组织成员身份界定实施方案直接否定了公职人员的集体经济组织成员资格。

海门市政府关于印发《海门市农村集体经济组织成员界定办法（试行）》的通知中有如下规定，（二）下列对象不应当界定为本集体经济组织成员1.户籍在农村的国家机关、事业单位、国有控股企业的在编工作人员。

长沙市望城区农村集体产权制度改革领导小组办公室《关于农村集体经济组织成员资格界定的指导意见》第五条规定，成员资格丧失，符合下列情形之一的人员，其成员资格自动丧失：……（五）被国家机关、事业单位、国有企业、国有控股企业和参照《公务员法》管理的群团组织、民主团体正式录用的。

庄河市人民政府办公室印发《关于农村集体经济组织成员身份确认指导意见的通知》中有如下规定，（二）下列人员一般不确认为本集体经济组织成员：1.户籍在本集体经济组织的农户且拥有承包土地的国家机关、事业单位、国有集体企事业及群团组织在编工作人员。

河北任县留垒村《集体经济组织成员身份界定实施方案》²二、界定标准中规定，（三）具有以下情况的人员，不确认为农村集体经济组织成员：6.纳入国家公务员、事业单位、国有企业序列或城市居民社会保障体系的。

除此之外，也有部分司法判例认为公职人员不应当享有集体经济组织成员资格，具体如下：

王志欢、辽宁省本溪市南芬区人民政府行政监察(监察)再审审查与审判监督行政案（案号：〔2017〕最高法行申2254号）

最高人民法院认为，由我国农村土地的集体所有性质决定，国家征收农民土地的，征收补偿款并非属于使用者农民个人，而是归属于村集体经济组织，由集体经济组织对征收补偿款在集体经济组织成员中进行分配，不属于集体经济组织成员的人，不应当享有分配集体土地征收补偿款的权利。本案中，王志欢1999年5月被安置为国有企业职工，自此已经丧失原长岭村集体经济组织成员的身份，主张享受分配集体经济组织征收补偿款的权利，缺乏事实根据，南芬区政府的口头答复，处理结果并无不当。

王某与厦门市灌口镇陈井村村民委员会第五村民小组侵害集体经济组织成员权益纠纷二审民事案（案号：〔2017〕闽02民终4613号）

一审法院认为，本案的焦点在于王某是否具有集体经济组织成员资格，进而是否享有参加征地补偿款分配的权利。对于农村集体经济组织成员资格的判断，应重点考察其生活保障基础，即以是否形成较为固定的生产、生活关系为基本考虑因素，并结合是否依法取得集体组织所在地常住户口等因素综合考量。王某的母亲陈雯婷虽户口在，但其职业是公办教师，属于国有企事业单位在编人员，其在取得该身份后即丧失集体经济组织成员资格。王某生活保障基础依赖其父母，现均不认可陈雯婷、王伟的集体成员资格，故对王某的诉讼请求，不予支持。二审法院认可了一审法院的判定。

另外值得关注的是，在河北省“阳光理政”问政平台，河北省三河市农业农村局在回复如下问题：“我儿子是三河燕郊镇某村原著村民，农业户口，考上大学也没有迁户口，大学毕业后考上编制，在村里住，村里也有儿子的口粮地，但是今年村里集体经济组织成员认定中不认定我儿子，原因给出是因为是财政开支。请问领导，是村里户口，也是农业，村里有地，考上编制又没占用村里资源，这个理由合理吗？”时答复，调查认为，大学毕业考上有编制、财政工资保障的党政机关、事业单位或参公团体的工作人员，从以土地为生活保障，转变为由政府全面提供就业收入为主的社会保障，这部分人员不得再享受村集体经济组织成员待遇，防止既享受财政工资和社会保障，又享受村集体经济组织成员待遇的“两头占”现象。因此，上访人其子不应被确认为农村集体经济组织成员。³

从上述规定、法院判定和回复来看，部分地区和法院在公职人员是否可以获得集体经济组织成员资格这一问题上持完全否定态度，即只要取得了国家机关、事业单位、国有企业等在编资格，由于其获取了强有力的社会保障，而不再依靠集体土地来生产、生活，相应人员当然不能成为集体经济组织成员。

2.非主流做法：户口未迁出农村的公职人员不当然丧失集体经济组织成员资格

首先，有部分地方规定认为户口迁出和公职人员双重属性均具备的人才不属于集体经济组织成员，如太原和重庆。

太原市迎泽区人民政府办公室《关于农村集体经济组织成员身份确认指导意见》第五条规定，村集体经济组织成员资格的丧失，户口农转非，已进入国家行政事业单位及国有企业录用的在编人员序列并纳入城镇社会保障体系。

重庆市高级人民法院《关于农村集体经济组织成员资格认定问题的会议纪要》第三条中规定，8.迁入第七条以外的其他城镇，转为非农业户口，且纳入国家公务员序列或者事业单位编制的，其原有的集体经济组织成员资格丧失。

其次，亦有部分法院认为，公职人员并不直接阻碍其资格的认定，而要参考其他条件：

陈增旺与福州市仓山区金山街道刘宅村民委员会侵害集体经济组织成员权益纠纷一审民事案（案号：〔2019〕闽0104民初2565号）

本院认为，从本院查明的事实可以体现，原告系被告集体经济组织成员陈永忍之子，在其参军前出生，虽然1971年因参军户籍迁离了刘宅村，并在1973年12月成为国有企业在编人员，但其1985年10月31日被国有企业除名，不再是国有企业工人，也不再享有国有企业工人的福利待遇，且其在2013年12月23日将户籍迁回刘宅村，符合《仓山区金山街道刘宅村集体产权制度改革集体经济组织成员身份界定方案》确定的集体经济组织成员资格，可以界定为被告集体经济组织成员。被告辩称原告不具备成为集体经济组织成员资格的依据不足，本院不予采信。

刘永泽、刘永革等与涿州市码头镇西马庄村民委员会承包地征收补偿费用分配纠纷一审民事案（案号：〔2020〕冀0681民初2729号）

法院认为，原告（刘国元）在被告村内长期居住，在西马庄村形成固定的生产、生活，并具有依法登记的集体经济组织所在地常住户口，确系被告村集体成员。现被告集体土地被征收，国家依法支付了征收补偿费，原告在征地补偿安置方案确定前已经具有了被告集体经济组织成员资格，符合涉案土地补偿款分配的条件，其应分得相应的补偿款。被告辩称原告属于吃商品粮（曾在编）的情形，不符合分配条件，但未提供证据加以佐证，故其答辩意见本院不予采纳，三原告作为刘国元的第一顺位继承人享有接受补偿款的权利。

更为有特点的是下面案例，由于村委会未否认国家公职人员的集体经济组织成员资格，法院直接判定相关公职人员可以享有土地补偿费。

张举与济南市天桥区桑梓店镇小屯村民委员会侵害集体经济组织成员权益纠纷一审民事案（案号：〔2016〕鲁0105民初7174号）

法院认为，原告张举系济南市天桥区桑梓店镇小屯村村民，户籍在该村登记并管理，为该村集体经济组织成员。因土地被征用，2015年4月至11月期间被告小屯村委会向本村集体经济组织成员每人发放土地补偿费103390元。被告小屯村委会以原告张举系国家机关正式在编人员为由，未支付原告张举土地补偿费，但认可其具备该村集体经济组织成员资格。原告张举诉至本院，要求依法判令被告小屯村委会支付原告张举土地补偿费103390元及利息1000元。……农村集体经济组织的财产属于全体集体经济组织成员所有，全体集体经济组织成员对农村集体经济收益应享有同等的分配权利。原告张举作为集体经济组织成员，应与其他成员平等享有分配集体资产补助的权利，故原告张举要求被告小屯村委会支付土地补偿费103390元的诉讼请求，本院予以支持。本案例被告方存在理解误区，认为原告张举具有集体经济组织成员资格，但是不能享有土地补偿费，实际上，在某种意义上讲，前者是后者的重要甚至是唯一条件。

从本部分规定和司法案例可以看出，对于国家机关工作人员、事业编制工作人员、国有企业工作人员等，有时法院并不会因为其特殊身份而不予支持其享有集体经济组织成员资格，而要综合户口因素（户口是否还在农村）、住所因素（是否长期生活在农村）、权利行使因素（是否经常行使集体经济组织成员的权利并履行相关义务）、农村集体经济组织成员自治因素（村委会是否认可其集体经济组织成员资格）等各种因素判定。

上述分析不难看出，目前无全国性的法律规定对公职人员是否属于集体经济组织成员这一问题做明确规定，从而导致：第一，各地对户籍在农村的公职人员是否仍然能保持集体经济组织成员身份的规定、司法解释等不尽统一；第二，法院裁判方向也不统一，即便最高人民法院做了国有企业员工当然不具有集体经济组织成员资格的判定，但是由于我国不是判例法国家，相关法院并未完全参照最高法的裁判精神裁判。

因此，在缺少公职人员是否当然享有或不享有集体经济组织成员资格的明确规定的情况下，在给予土地补偿费的问题上需要谨慎对待，慎重考虑以下几点，综合判断：第一，是否具有该村户籍；第二，其是否经常居住在农村；第三，其是否经常行使村民权利，履行义务，参与村集体的重大事项；第四，最重要的是要看公职人员可以获得土地补偿费的方案是否能经过集体经济组织、村民委员会、村民小组、村民会议以民主程序的形式通过。

注解：

1.因为大量的法律规定、司法解释和法院案例都将在编的国家机关工作人员、事业单位工作人员，国有企业工作人员视为一类群体，因此本文所称公职人员包括在编的国家机关工作人员、事业单位工作人员外，还附带包括国有企业工作人员

2.载http://fc.china.com.cn/2019-05/08/content_40743173.htm

3.[投诉] 廊坊三河市集体经济组织成员身份无法认定，载http://yglz.tousu.hebnews.cn/h5/msgshow.aspx?m=249424