集体土地利用系列问题研究4——乡村振兴项目，选腾退模式还是征收模式？

一、问题 ///

乡村振兴项目中，经常会碰到的核心问题，选腾退模式还是征收模式？哪种模式在时间节点、成本和供地方式上更能够满足项目需求？

二、分析 ///

腾退模式与征收模式的对比详见下表：

	腾退模式	征收模式
法律依据	《中华人民共和国村民委员会组织法》（2018年12月29日生效）第24条¹	《中华人民共和国土地管理法》（2020年1月1日生效）第45条²
项目主体	• 项目主体为村集体经济组织； • 项目实施主体为村民委员会	• 项目主体为市、县级人民政府确定的房屋征收部门； • 项目实施主体为可以房屋征收的实施单位。
项目期限	若协商顺利，不受或很少受期限限制。	因诸多程序时间的不可控，每个阶段均受期限限制。
项目流程	1.腾退准备阶段：提前十天通知，召开村民大会，启动腾退项目，授权村委会作为腾退实施主体进行腾退工作；（该部分时间至少10天） 2.评估测绘阶段：委托第三方开展测绘评估工作，并对评估结果提出异议、进行表决；（该部分时间取决于评估公司） 3.制定腾退方案：可与第2阶段同时进行，制定腾退方案、征询意见，并予以公示；（参考国有土地征收补偿安置方案时限，该部分时间为30天） 4.签约公示阶段：决定腾退、发布腾退公告、签署腾退补偿协议；（该部分时间为7天）以上时间阶段可根据情况适当调整，配合项目需要。	1.发布征地公告：将征收范围、土地现状、征收目的、补偿标准、安置方式和社会保障等在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内公告至少三十日，听取被征地的农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人的意见；（该部分时间至少30日） 2.开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估；（该部分时间取决于评估公司） 3.召开听证会：多数被征地的农村集体经济组织成员认为征地补偿安置方案不符合法律、法规规定的，县级以上地方人民政府应当组织召开听证会；（因听证会时限不确定，该部分时间不可控） 4.签订补偿安置协议； 5.征收土地方案的批准：完成上述工作后，县级以上政府申请省级人民政府或国务院土地征收批准；（该时间取决于政府批准进度，时间不可控）征收程序中存在政府审批和听证会，时限存在很大不确定性，很可能在预定时间节点不能完成征收工作。
资金来源	资金来源于除政府和村委会的第三方，可利用社会资本。	只能使用财政资金，且需资金到位专户。
行政审批	农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权。	符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，严格受制于土地供应计划、土地利用年度计划、土地储备开发计划；需办理永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批手续，若本项目建设在土地利用总体规划外，则由国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府批准。行政审批难度较大。
能否强制拆除	法律对腾退并无明确的法律规定，村委会可依据生效的《村民会议决议》要求村民履行交回土地、限期搬离的义务，但村委会无强制拆除的权力。	根据《土地管理法实施条例》第45条“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行”，政府有强制拆除的权力。
诉讼风险	政府不是合格的被告，政府面临的诉讼风险较少。	根据《行政诉讼法》第2条，政府具有被告资格，存在较高的诉讼风险。
供地方式	可以土地流转，可以集体建设用地使用权出让，也可以再进行征收后变成国有土地出让。	国有土地出让

三、结论 ///

比较腾退和征收两种用地模式可知，项目指挥部对腾退模式的程序和时限能够更好控制，行政审批程序较为简单，有可能在预定时间节点完成签署腾退补偿协议的工作；腾退模式可以利用社会资本，不会给政府造成财政负担；除因腾退过程中造成的人身财产损失等非腾退本身因素外，腾退模式面临的诉讼风险相对较少。因此，时间紧急的项目建议用地仍采用腾退模式。

注解：

1.《中华人民共和国村民委员会组织法》第24条：涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：（一）本村享受误工补贴的人员及补贴标准；（二）从村集体经济所得收益的使用；（三）本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案；（四）土地承包经营方案；（五）村集体经济项目的立项、承包方案；（六）宅基地的使用方案；（七）征地补偿费的使用、分配方案；（八）以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产；（九）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。村民会议可以授权村民代表会议讨论决定前款规定的事项。法律对讨论决定村集体经济组织财产和成员权益的事项另有规定的，依照其规定。

2.《中华人民共和国土地管理法》第45条：为了公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收农民集体所有的土地的，可以依法实施征收：（一）军事和外交需要用地的；（二）由政府组织实施的能源、交通、水利、通信、邮政等基础设施建设需要用地的；（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、生态环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社区综合服务、社会福利、市政公用、优抚安置、英烈保护等公共事业需要用地的；（四）由政府组织实施的扶贫搬迁、保障性安居工程建设需要用地的；（五）在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，经省级以上人民政府批准由县级以上地方人民政府组织实施的成片开发建设需要用地的；（六）法律规定为公共利益需要可以征收农民集体所有的土地的其他情形。前款规定的建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划；第（四）项、第（五）项规定的建设活动，还应当纳入国民经济和社会发展年度计划；第（五）项规定的成片开发并应当符合国务院自然资源主管部门规定的标准。