集体所有制企业清算注销法律实务白皮书（二）：城镇集体企业清算义务人认定

在集体所有制企业自行清算注销的全流程中，清算义务人的认定是启动清算、推进注销、界定责任的前提。相较于公司制企业清算义务人相对明确的特点，集体企业因立法供给相对不足，加之新旧法律规范交叉并行，使得“究竟由谁牵头启动清算、由谁承担清算责任”这一问题存在争议。本篇将从概念辨析、规范冲突、司法实践分歧、行政实务口径等维度展开分析，为城镇集体企业清算义务主体认定提供参考思路。

一、概念辨析——清算义务人VS清算主体VS清算人VS清算组VS清算组负责人

在讨论城镇集体企业清算义务主体之前，有必要先对实务中容易混用的几个概念作出区分。在清算法律关系中，不同主体对应不同的权利、义务与责任边界，不能混淆。

1.清算义务人。清算义务人是指基于法律、行政法规规定，在法人出现解散事由时，负有启动清算程序、组织成立清算组等法定义务并在企业因未及时清算给相关权利人造成损害时依法承担相应责任的责任主体。清算义务人是清算程序的发起者，其核心义务在于组织清算，而非直接执行具体清算事务。如因怠于履行义务导致债权人受损，可能依法承担相应的赔偿责任或连带责任。

2.清算主体。清算主体是一个实务语境下的概念，多见于《民法通则》时代的司法解释与地方指导意见（如《北京市高级人民法院关于企业下落不明、歇业、撤销、被吊销营业执照、注销后诉讼主体及民事责任承担若干问题的处理意见(试行)》（2001年10月9日生效））。在一般语境下，清算主体与清算义务人内涵高度重合，均指向依法负有组织清算的单位或机构。

3.清算组与清算人。清算组与清算人是同一概念，均为清算程序的具体执行主体。清算组由清算义务人依法组建，新《公司法》第二百三十四条规定，“清算组在清算期间行使下列职权：（一）清理公司财产，分别编制资产负债表和财产清单；（二）通知、公告债权人；（三）处理与清算有关的公司未了结的业务；（四）清缴所欠税款以及清算过程中产生的税款；（五）清理债权、债务；（六）分配公司清偿债务后的剩余财产；（七）代表公司参与民事诉讼活动。” 《企业注销指引（2025年修订）》规定，“以公司为例，清算组在公司清算过程中，具有对内执行清算业务，对外代表清算中公司的职权”。简言之，清算义务人是负责组织的主体，清算组是负责操作、执行清算事务的主体。

4.清算组负责人。清算组负责人是清算组的代表，对内统筹清算工作、对外代表清算组开展活动。根据《企业注销指引（2025年修订）》中“公司成立清算组的，由清算组负责人代表公司参加诉讼；尚未成立清算组的，由原法定代表人代表公司参加诉讼”之规定，笔者理解，清算组负责人拥有相当于正常经营中企业的法定代表人的法律地位。关于清算组负责人的主体资格，现行法律并未限定为自然人，亦未禁止法人或其他组织担任负责人。但从实务操作与行政机关制式表格设计来看，实践中多由自然人担任。依据《企业注销指引（2025年修订）》规定，“清算组成员可以为自然人，也可以为法人或者其他组织。成员为法人或者其他组织的，应指派相关人员参与清算。”即，法人机构可以作为清算组成员，而清算组负责人系从清算组成员中选任，故笔者认为，清算组负责人原则上也可以由法人机构担任，只不过实务操作中可能面临行政机关的特殊要求，且与自然人担任清算组负责人相比，在便利性上可能存在不足。

根据《民法典》和新《公司法》的规定，在公司制企业清算场景中，上述关系通常体现为：董事为法定清算义务人，负有及时启动清算、组建清算组的法定义务；清算组由董事组成（章程或股东会可另选他人），具体负责执行清算事务。清算义务人与清算组权责清晰、分工明确，共同构成公司清算的责任体系与实施机制。

二、城镇集体企业清算义务人认定的规范冲突

城镇集体企业清算义务人之所以存在争议，根源在于不同时期、不同位阶的法律规范之间存在适用上的差异，且至今尚无专门针对集体企业清算的统一立法予以明确。相关法律规定如下：

1.《民法典》第七十条明确“法人解散的，除合并或者分立的情形外，清算义务人应当及时组成清算组进行清算。法人的董事、理事等执行机构或者决策机构的成员为清算义务人。法律、行政法规另有规定的，依照其规定”。结合《中华人民共和国城镇集体所有制企业条例》第九条“集体企业依照法律规定实行民主管理。职工（代表）大会是集体企业的权力机构，由其选举和罢免企业管理人员，决定经营管理的重大问题”之规定，若职工（代表）大会仍存在，理论上职工（代表）大会的成员即职工或职工代表应作为清算义务人。

2.《中华人民共和国民法通则》（2009年修正）第四十七条规定“企业法人解散，应当成立清算组织，进行清算。企业法人被撤销、被宣告破产的，应当由主管机关或者人民法院组织有关机关和有关人员成立清算组织，进行清算。”同时，最高人民法院印发《关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见（试行）》的通知（法〔办〕发〔1988〕6号）第59条规定“企业法人解散或者被撤销的，应当由其主管机关组织清算小组进行清算。企业法人被宣告破产的，应当由人民法院组织有关机关和有关人员成立清算组织进行清算。”据此理解，主管机关应为集体企业的清算义务人。

3.《中华人民共和国企业法人登记管理条例》（2019年修订）第三十二条规定“企业法人被吊销《企业法人营业执照》，登记主管机关应当收缴其公章，并将注销登记情况告知其开户银行，其债权债务由主管部门或者清算组织负责清理”，明确主管部门可作为清算义务人。

4.《北京市高级人民法院关于企业下落不明、歇业、撤销、被吊销营业执照、注销后诉讼主体及民事责任承担若干问题的处理意见(试行)》第27条规定“清算主体应依歇业、被撤销、被吊销营业执照、注销登记企业的不同性质分别确定：……集体企业以企业的开办单位、部门，或投资人为清算主体”，将主管部门、开办单位或投资人纳入清算主体范围。

综上，规范冲突的本质在于一般法人规则与非公司企业特别规则之间的适用选择，以及新旧法律的时间效力衔接与跨时期适用问题。一方面，《民法典》作为现行法人一般规则，与针对集体企业的特别规则在适用逻辑上存在一定差异；另一方面，调整集体企业的相关规范历经《民法通则》《民法总则》《民法典》等不同立法阶段，《民法通则》及其司法解释、原《企业法人登记管理条例》等部分规范虽已废止，但当前司法实践中大部分集体企业清算责任纠纷，所涉吊销、解散、债权形成等基础事实均发生于多年前，法院在审理此类历史遗留案件时，仍有可能依据行为发生时有效的旧法作出裁判。因此，新旧规范的交替、时间效力的延伸适用、特别规则与一般规则的选择适用，共同构成司法实践中裁判思路不一的重要原因。

三、司法实践中的两种典型裁判观点

司法实践存在两种典型裁判观点，均有判决支撑。

（一）认定主管部门、开办单位、出资人为城镇集体企业清算义务人

例如，在北京慧控安华科技有限公司与唐山市路北区发展和改革局与企业有关的纠纷一案中（案号(2022)京01民终9999号），北京市第一中级人民法院认为，“虽然原《中华人民共和国民法总则》第七十条（同民法典第七十条）第二款第一句规定‘法人的董事、理事等执行机构或者决策机构的成员为清算义务人。’但该款后一句亦明确规定‘法律、行政法规另有规定的，依照其规定。’因此，对于特定类型法人的清算义务人，若法律、行政法规另有规定，应考虑予以遵守。

原《企业法人登记管理条例》第三十二条规定：“企业法人被吊销《企业法人营业执照》，登记主管机关应当收缴其公章，并将注销登记情况告知其开户银行，其债权债务由主管部门或者清算组织负责清理。”原《中华人民共和国民法通则》第四十七条规定：“企业法人解散，应当成立清算组织，进行清算。企业法人被撤销、被宣告破产的，应当由主管机关或者人民法院组织有关机关和有关人员成立清算组织，进行清算。”原《最高人民法院关于贯彻执行<中华人民共和国民法通则>若干问题的意见（试行）》第59条规定：“企业法人解散或被撤销的，应当由其主管机关组织清算小组进行清算。企业法人被宣告破产的，应当由人民法院组织有关机关和有关人员成立清算组织进行清算。”

本案中，依照上述规定，路北区发改局是第五无线电厂的主管部门，依法负有对第五无线电厂的清算义务。”

又如，在潍坊市奎文区社会保险事业中心与北京丰安胜科技有限公司与企业有关的纠纷一案中（案号(2023)京01民终1541号），北京市第一中级人民法院认为，“《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民法典>时间效力的若干规定》第一条第二款规定：‘民法典施行前的法律事实引起的民事纠纷案件，适用当时的法律、司法解释的规定，但是法律、司法解释另有规定的除外。’奎文社保公司于1994年7月成立，于2005年8月被吊销营业执照，上述事实均发生于《中华人民共和国民法典》实施之前。根据《中华人民共和国民法通则》第四十七条和《中华人民共和国企业法人登记管理条例》（1988年7月1日起施行）第三十三条的规定，奎文社保公司被吊销营业执照后应成立清算组织进行清算，其债权债务由主管部门或者清算组织负责清理。”并认为，“在依据《中华人民共和国企业法人登记管理条例》《中华人民共和国公司法》及相关规定能够对本案做出处理的情况下，一审法院适用实施在后的《中华人民共和国民法典》的相关规定审理本案欠妥，本院予以纠正”。

持类似观点的还有(2018)最高法民申237号案、(2018)京0115民初5996号案等。

此外，在某贸易公司与李某1等清算责任纠纷一案中（案号(2023)京03民终18061号），北京市第三中级人民法院，参照适用原《公司法》第一百八十三条“有限责任公司的清算组由股东组成”及“应当在解散事由出现之日起十五日内成立清算组，开始清算”之规定直接得出“清算组由出资人组成，某贸易公司作为某食品厂的出资人，应当依照上述规定成立清算组，履行清算公司主要财产及管理好公司账册、重要文件等义务”之结论。

（二）认为集体企业的清算义务人应为法人的董事、理事等执行机构或者决策机构的成员，主管部门不属于执行或决策机构成员，不宜直接认定为清算义务人

例如，慧控安华科技有限公司与唐山市路北区发展和改革局与企业有关的纠纷一案中（案号为(2022)京0108民初17888号），一审法院北京市海淀区人民法院认为：“根据《民法典》第七十条规定：‘法人解散的，除合并或者分立的情形外，清算义务人应当及时组成清算组进行清算。法人的董事、理事等执行机构或者决策机构的成员为清算义务人。法律、行政法规另有规定的，依照其规定。清算义务人未及时履行清算义务，造成损害的，应当承担民事责任；主管机关或者利害关系人可以申请人民法院指定有关人员组成清算组进行清算。’即，即便第五无线电厂存在应于限期内组成清算组进行清算的法定事由，其清算义务人亦应为法人的董事、理事等执行机构或者决策机构的成员。路北区发改局并非第五电线厂的执行机构或决策机构成员，不宜认定为清算义务人，不应直接承担清算责任。”

类似的，在蔡某、青岛市黄岛区拆迁保障服务中心等清算责任纠纷一案（案号为(2021)鲁02民终46号）中，二审法院青岛市中级人民法院认为，“上诉人主张其系依据民法通则、民法总则等法律规范要求被上诉人承担相应责任。民法通则第四十七条规定：‘企业法人解散，应当成立清算组织，进行清算。企业法人被撤销、被宣告破产的，应当由主管机关或者人民法院组织有关机关和有关人员成立清算组织，进行清算。’民法总则第七十条规定：‘法人解散的，除合并或者分立的情形外，清算义务人应当及时组成清算组进行清算。法人的董事、理事等执行机构或者决策机构的成员为清算义务人。法律、行政法规另有规定的，依照其规定。清算义务人未及时履行清算义务，造成损害的，应当承担民事责任。’民法通则与民法总则关于企业清算的规定并不一致，根据新法优于旧法的原则，应考虑适用民法总则的规定。民法总则规定法人的执行机构或者决策机构的成员为清算义务人，并未明确规定出资人为清算义务人。”

上述两种观点均有相应的规范依据与裁判逻辑，主要是对法律规定的理解和选择适用导致分歧。

四、北京地区市监部门普遍倾向于认可主管部门、开办单位为清算义务人

无论司法裁判存在何种分歧，北京地区市场监管部门针对集体企业注销的实操口径较为统一：集体企业清算义务主体一般为主管部门、开办单位或出资人。具体体现为：同意注销文件以及清算报告等文件，通常需主管部门签字盖章。该口径亦具有相应的规范依据：《企业注销指引（2025年修订）》第三部分“企业清算流程”明确规定，“2.非公司企业法人清算组。非公司企业法人可以由出资人（主管部门）自行或者组织有关人员进行清算。”该指引直接将主管部门、出资人列为非公司企业法人（含城镇集体企业）的可选清算组织主体。

可见，在集体企业注销实务中，主管部门、开办单位一般被视为当然的清算组织主体，该认定一定程度上不受司法裁判分歧影响，是实践中较为可行的注销路径。

五、实务结论与风险提示

综合现行法律规则、集体企业历史沿革、行政机关实操惯例以及司法裁判趋势，笔者认为，城镇集体企业的清算义务人，应当认定为主管部门、开办单位或出资人更为妥当、合法且具有可操作性。主要理由在于：集体企业大多设立时间较早、内部治理机构长期缺位，单纯适用《民法典》关于董事、理事为清算义务人的一般规则，往往会导致无人负责、无法启动清算程序的僵局。而将主管部门、开办单位或出资人作为清算义务人，既符合集体企业管理体制的历史传统，也契合当前市场监管等行政环节的要求，同时与多数法院在同类案件中的裁判思路保持一致。在合法性、合理性与可操作性之间实现了较好平衡。

因此，对主管部门、开办单位等可能被认定为清算义务人的主体，提示风险如下：

1.怠于履行清算义务可能面临高额赔偿风险。北京地区不少生效判决认定，主管单位未及时成立清算组、未通知已知债权人即注销，可能需向债权人承担赔偿责任或连带责任。

2.实操中一般应以主管部门为核心主体推进。即便司法观点存在分歧，但行政部门通常以主管部门为责任主体，故笔者认为，主动牵头、规范推进清算，是主管部门、开办单位合规办理注销、降低自身责任的相对稳妥方式。

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