清算程序中欠缴土地出让金共益债务的认定问题
在企业破产或强制清算程序中，进入破产或清算程序前未履行完毕的合同如何履行及共益债务的认定始终是一对密切关联的常见问题。
而在企业众多合同中，建设用地使用权出让合同及出让金的缴纳往往涉及到债务人的重大资产，对破产或强制程序的能否顺利进行殊为重要。
对于共益债务的界定，目前仅有的明文规定见于《破产法》第四十二条，但该条仅采用的列举式的规定，并未对“共益债务”的内涵外延做出定义式的规定。由于法律规定对共益债务的界定并无明确详细的规定，尤其是《破产法》对共益债务的认定主体、程序也缺少程序性的规定，因此实践对何种债务构成共益债务存在不同认识，司法实践中也存在的不同的观点和判例。
本文重点从《破产法》第四十二条第（一）项规定双方均未履行完毕的合同所产生的债务角度，对共益债务的认定进行分析讨论，进而对实践中债务人欠缴土地出让金是否构成共益债务问题进行讨论。
一、共益债务的基本构成 /// 最高人民法院民事审判第二庭编著的《最高人民法院关于企业破产法司法解释理解与适用》中，将“共益债务”定义为在破产程序中为全体债权人的共同利益或促进程序进行所负担的债务总称。 理论和实践中，一般认为共益债务有两个构成要件： 二、双方均未履行完毕的合同所产生债务的认定 /// （一）双方均未履行完毕的合同的认定 《破产法》第四十二条规定，人民法院受理破产申请后发生的，因管理人或者债务人请求对方当事人履行双方均未履行完毕的合同所产生的债务，为共益债务。对此类债务，笔者认为重点应从如下几点掌握： 1、须合同双方均有未履行完毕的义务 如果仅是债务人有未履行完毕的义务，或者仅相对人有未履行完毕的义务，则不属于此处可认定为共益债务的未履行完毕合同。而根据不同的合同义务约定，未履行完毕在实践中会有不同的类型，比如基于合同所指向的给付标的物是可分的，未履行完毕会表现为未履行完毕约定数量的标的物交付义务；再比如合同所约定义务具有多项，未履行完毕会表现为未履行完毕合同约定的某一项或多项义务，典型的例子是安装完毕机器设备后，未履行调试、维保义务。根据全面履约原则，凡合同有约定或法律有规定的义务，且是双方均存在未履行完毕的情况，才符合此处认定共益债务的前提。 2、受理破产申请之日作为认定履行状态的时点 从字面含义可知，当事人履行双方均未履行完毕的合同应当是指在破产申请前即存在的合同。此处隐含了一个需要基于时间点而进行的判断，即“未履行完毕”的判断是需要以受理破产申请之日进行判断的，进而如果是破产申请后新发生的债务，则不应属于此处“未履行完毕”的合同。 （二）如何理解在“受理破产申请后”产生的债务 根据上述分析，未履行完毕的合同应该是破产受理日之前即订立的合同，而合同订立时，双方的权利义务即已经确立，合同订立时相关债务已经产生，只是具体履行债务的履约的时间、履约形式会存在不同，比如合同订立在破产受理日之前，但某一项义务的履行期限被约定在破产受理日之后，或者持续交付的合同履约期限延续到了破产受理日之后。根据司法实践，法院一般认为应当是根据合同约定的履约时间来判断债务的产生与否，即在破产受理日之前，根据合同约定，已届合同约定履约时间而未履行的债务，属于“受理破产申请前”产生的债务，而在破产受理日之后届满履约期限的债务为受理破产申请后产生的债务。 相关案例： 案例1、山西艾尔德添加剂新技术有限公司与东北特钢集团大连高合金棒线材有限责任公司、东北特钢集团大连高合金棒线材有限责任公司管理人与破产有关的纠纷一审（2017）辽02民初472号 大连市中级人民法院一审认为，案涉《合作协议》及《补充协议》成立于本院受理破产重整申请之前，以本院作出裁定受理重整申请作为临界点，存在已履行和未履行两部分。双方争议焦点在于：破产重整申请受理前成立而双方均未履行完毕的合同，在破产重整申请受理前已经产生的债务应否列为共益债务？《破产法》第四十二条规定，"人民法院受理破产申请后发生的下列债务，为共益债务：（一）因管理人或者债务人请求对方当事人履行双方均未履行完毕的合同所产生的债务；......"。共益债务，是指人民法院受理破产申请后，在破产清算或重整程序中，为了全体债权人的共同利益以及破产程序顺利进行而发生的债务。基于债权平等原则，共益债务须是发生在人民法院受理破产申请之后，因继续履行合同产生的债务，不应包括在受理破产申请之前已经产生而未支付给相对人的债务，否则会构成优惠清偿，对其他债权人不公平。 案例2、衢州永宁气体有限公司与浙江中宁硅业有限公司普通破产债权确认纠纷一审（2018）浙08民初106号 衢州市中级人民法院一审认为，本案争议焦点为中宁硅业公司于破产程序开始前欠付的437.3731万元供气款是否属于该公司的共益债务。根据《中华人民共和国企业破产法》第四十二条规定，共益债务为发生在破产程序开始之后的债务。且从共益债务的性质来看，该类债务是在破产程序中为了全体债权人利益而由债务人财产负担的债务。而破产程序开始前债务人已经产生的尚未支付给相对人的债务仅关系相对人的个别利益，而非全体债权人利益，此类债务与共益债务性质并不相符。 三、“为全体债权人利益”的认定 /// 由于《破产法》中并没有对共益债务中“为全体债权人利益”进行界定，司法实践中对此问题的认定也较为笼统。在绍兴市自然资源和规划局上虞分局与浙江德盛建设集团有限公司破产债权确认纠纷一审（2020）浙0604民初813号中，上虞区人民法院一审认为，共益债务本质上系在破产程序中为了全体债权人利益而由债务人财产负担的债务。 讼争债务产生于破产申请受理之前，尽管客观上使得德盛公司实体财产权益有所增加和保有，但从本案事实及原告现有举证看，债务产生之时，原、被告主观上均无具有使全体债权人获益的意思，讼争债务并非为全体债权人共同利益产生，不具有共益债务特征。 从上述案例中可以发现，即便涉案合同的履新客观上使得债务人的财产权益有所增加，但法院认为，该债务产生之时，债权人、债务人并没有使全体债权人获益的意思，进而否定了该债务系为全体债权人利益。 笔者认为应当从如下两点对此进行把握： （一）为全体债权人利益应当以决定是否继续履行合同时点作为评判依据 实践中，一项合同的履行结果最终是否为债务人带来实际增益，并不一定与决策时的预期完全相符。比如根据决策时的市场情况判断，继续履行合同，获取某项设备，进而需要支付设备购置款项（形成新的负债），该设备用于生产经营预计可以为债务人带来进一步的收益，进而有益于偿还债权人的债务。但机器购入后，市场情况发生恶化，产品滞销，反而进一步加重了企业的亏损。此时，从负担该债务的结果看，全体债权人的利益并未得到增加甚至反而降低了。但从稳定交易秩序、维护公平诚信的角度，笔者认为判断是否为全体债权人利益应当是以决策时点来进行判断，而不能以最终履行结果是否实际有利于债权人进行是否的判断。 （二）从决策程序层面对是否为全体债权人利益提供保障和确认依据 是否“为全体债权人利益”往往需要结合债务人的具体情况、债权人的利益诉求、具体待履行合同的性质、市场状况等诸多因素进行综合判断。笔者认为，在目前《破产法》对共益债务的认定并无明确程序性规定的情况下，应当通过债权人会议进行决策。虽然《破产法》第六十一条对债权人会议的十一项职权列举中没有细化到认定共益债务，但基于共益债务属于为全体债权人利益而负担，因此通过债权人自治表决的方式，最能充分体现全体债权人的利益权衡，也最能实现程序上的正义。同时，在第六十一条中也赋予债权人通过破产财产分配方案的职权，对共益债务的认定也与破产财产的分配密切相关。因此，笔者认为，为了避免纠纷，可以由债权人会议来确认是否构成共益债务。 四、欠付土地出让金是否构成共益债务 /// （一）基于债务发生时间进行判断 根据上述分析，基于破产受理日之前已经订立且已届履约期限的债务，应当不属于第42条规定的共益债务。此类债务应属于普通债权，通过正常的破产分配程序进行清偿。如债务人在破产受理日之前订立国有建设用地使用权出让合同，其土地出让金缴纳期限约定在破产受理日之前而未能足额缴纳土地出让金，由此产生的债务，因为其产生于破产受理日之前，故不属于共益债务。如土地出让金缴纳期限约定在破产受理日之后，且因未缴纳土地出让金，而导致不动产登记部门并未颁发不动产权证的，则应属于双方均未履行完毕的合同，此时管理人基于获取完整权属的土地有利于债务人及全体债务人的目的，决定继续履行该合同的，未缴纳的土地出让金应构成共益债务。实践中，根据《国有土地使用权出让合同》示范文本，一般土地出让金缴纳期限为60日一次性付清。因此，实践中，欠缴土地出让金往往发生在破产或清算受理日之前，一般不构成共益债务。 （二）基于是否对全部债权人利益进行判断 实践中，如果在破产受理前仅欠付较少金额的土地出让金，而因为不能认定共益债务导致该部分出让金不能充分受偿的，则不动产登记部门无法向债务人颁发不动产权证，进而会导致相应的土地进行资产盘活、流转受到限制，实质上不利于破产程序的顺利进行，也不利于全体债权人的利益。笔者认为，此种情况下，管理人出于勤勉尽责的要求，在待履行的《建设用地使用权出让合同》及出让金、滞纳金或违约金的缴纳问题上，应主动与法院沟通，以法院的意见为准，同时应提交债权人会议表决，由债权人会议做出符合全体债权人利益的决定。债权人会议有可能基于补缴一定金额的土地出让金就可以盘活大额不动产，而同意对该部分债务进行优先的偿还。 （三）国有建设用地使用权出让合同中合同义务的界定及其对共益债务的影响 根据《国有建设用地使用权出让合同》示范文本（GF-2008-2601），土地受让方的义务主要为按期足额交纳土地出让金，根据合同约定的条件进行开发建设。土地出让方的主要合同义务是交付土地，关于办理土地的不动产权证事项。笔者认为虽然在示范文本中有约定，但其表述为“受让人应在按本合同约定付清本宗地全部出让价款后，持本合同和出让价款缴纳凭证等相关证明材料，申请出让国有建设用地使用权登记。”此时办理该登记的为不动产登记机关，且办理产权登记实际上是一项行政管理行为，而非平等合同主体之间的法律关系。而实践中，除了对出让的土地办理不动产权证之外，在后续的房地产开发中，最终对房屋进行不动产权属登记也会涉及一些行政管理的前置性环节。 相关案例： 杭州市规划和自然资源局江干分局、浙江亚西亚房地产开发有限公司破产债权确认纠纷二审民事判决书（2020）浙01民终7534号 杭州市中级人民法院二审认为，江干规自局在二审审理中明确，其尚未履行完毕的合同义务是建设项目用地复核验收。但案涉土地使用权出让合同或补充协议中均未明确约定国土资源行政主管部门负有建设项目用地复核验收的合同义务，且根据有关规定，建设项目用地复核验收是指建设项目竣工后，国土资源行政主管部门对建设用地单位依法用地和履行土地有偿使用合同或用地批准文件情况进行检查核实的监督管理行为，故建设项目用地复核验收是行政主管部门履行行政职责的行为，其管理目标不能通过合同的方式予以实现。江干规自局主张该行为系合同义务的依据不足，本院不予采信，案涉土地使用权出让合同或补充协议并非双方均未履行完毕的合同。 在上述案例中，虽然江干规自局以开发商未能补缴欠付土地出让金，进而导致在房地产开发完成后，因项目无法通过建设项目用地复核验收，进而无法为相关房屋办理不动产登记为由，认为双方签订的土地出让合同未履行完毕。但法院认为，建设项目用地复核验收属于国土部门的监督管理行为，并非出让合同的约定义务。对其请求认定出让合同为双方未履行完毕合同，进而认定欠缴的土地出让金为共益债务的主张不予支持。 因此，土地出让方在主张合同存在双方未履行完毕义务时，需要注意区分出让合同明确约定的合同义务与因土地出让、房地产开发建设而产生的后续的行政管理职责。对于因未能完成土地出让金缴纳，而导致相关后续房地产开发建设环节行政监管职责无法履行的，不应认为属于土地出让合同项下的未履行义务。 五、强制清算程序中共益债务的认定及出让金的缴纳问题 /// 破产程序中对共益债务的约定较为笼统，缺少程序性的规定，进而在强制清算程序中，对共益债务的认定规定更是较为笼统甚至稀缺。 目前，对强制清算程序的规范性文件在最高院层面仅有最高人民法院印发《关于审理公司强制清算案件工作座谈会纪要》的通知，其余的规定散见于某些东部经济发达地区高级人民法院关于强制清算案件的指导意见。仅有江苏省高院的规定对共益债务有所提及。 《江苏省高级人民法院关于审理公司强制清算案件若干问题的意见（试行）》第六十条规定，清算费用和共益债务经人民法院批准可由公司财产随时清偿。北京高院的规定，仅提到本规范没有规定的，参照《中华人民共和国企业破产法》及最高人民法院相关司法解释的有关程序处理。 由此可知，在目前相关法律规定欠缺的情况下，在强制清算程序中，在债权人会议通过同意履行后，对共益债务的认定由法院来进行批准较为稳妥，清算组仅具有初步的收集、识别共益债务的职责。 因此，在强制清算中，如遇到土地出让金补缴，如果该出让金缴纳义务发生于强制清算受理后，可能被认定为共益债务的，则应当由法院来批准。如果该出让金缴纳义务发生于强制清算受理前，则清算组在清理被申请人财产、编制资产负债表和财产清单后，应当制定清算方案，出于有利全体债权人的利益原则，可以在清算方案中优先安排土地出让金受偿，进而完善补缴土地出让金的决定程序。 六、土地出让机关在清算人申请缴纳清算企业所欠出让金时如何处理 /// 《企业破产法》第十六条规定，人民法院受理破产申请后，债务人对个别债权人的债务清偿无效。因此，除了从债务人角度分析欠缴土地出让合同的继续履行及共益债务认定问题外，作为建设用地出让合同的相对方，土地出让机关在面对清算组或管理人提出履行并补缴债务人所欠土地出让金时，也应当主动识别和防范清偿行为可能因构成个别清偿而被认定为无效。结合强制清算及破产的相关规定。笔者认为，为了确保交易安全，土地出让机关在面对补缴土地出让金时应从关注如下几项程序问题，尽量确保缴纳土地出让金行为的合法有效。 （一）及时申报债权 《破产法》第四十八条规定，债务人所欠职工的工资和医疗、伤残补助、抚恤费用，所欠的应当划入职工个人账户的基本养老保险、基本医疗保险费用，以及法律、行政法规规定应当支付给职工的补偿金，不必申报。《北京市高级人民法院关于审理公司强制清算案件操作规范》（试行）第五十七条规定，被申请人所欠职工的工资和医疗、伤残补助、抚恤费用，所欠缴的应当划入职工个人账户的基本养老保险、基本医疗保险费用，以及法律、行政法规规定应当支付给职工的补偿金，不必申报，由清算组调查后列出清单并予以公示。 因此，土地出让金并不属于无需申报的债权，土地出让机关应当注意根据相关申报债权的期限及时申报债权，同时在申报时土地出让机关可以同时申报相应债权属于债务人的共益债务。如管理人或清算组在申报后，认为并不属于共益债务，则土地出让机关还可以及时提起相关破产债权确认纠纷诉讼。 （二）与管理人或清算组沟通共益债务的认定 《破产法》第十八条规定，人民法院受理破产申请后，管理人对破产申请受理前成立而债务人和对方当事人均未履行完毕的合同有权决定解除或者继续履行，并通知对方当事人。因此，管理人对债务人未履行完毕的合同具有法定的决定权。 因此，从程序角度，在管理人决定继续履行合同的情况下，土地出让机关应当与清算人沟通，由其明确对土地出让金的偿还是否经法院及债权人会议确认，才能判定是否构成共益债务。另外需要注意的是，管理人或清算组决定继续履行合同，并不等同于因此产生的债务当然属于共益债务，因此应取得管理人的明示认定共益债务的书面文件。 （三）要求取得债权人会议的决议和人民法院的批准 根据目前有关破产和强制清算的法律法规，没有对共益债权的认定程序作出明确细化的规定。笔者认为，土地出让机关在处理债务人缴纳欠付土地出让金时，应当取得法院和债权人会议的确认文件。在强制清算程序中，应当经清算组确认并取得人民法院批准，在破产程序中，应当经过债权人会议投票表决通过，也应当与法院进行沟通确认，得到法院的批准或者通知法院此项清偿行为。