当续查封遭遇保交楼，强制执行效力将何去何从？——对“保交楼”白名单通知的疑惑（上）

一、白名单-缓解房地产企业融资困难的政策化产物

（一）房地产白名单的由来

最高人民法院于2024年7月22日发布《最高人民法院关于房地产白名单项目采取保全执行措施有关问题的通知》（法【2024】154号，下称《房地产白名单通知》）提到“目前，全国297个地级市及以上城市已经建立了房地产融资协调机制，牵头协调推进保交房工作，有力维护了购房人合法权益。为充分发挥审判职能作用，依法维护金融债权安全，支持协调机制提出的房地产项目名单（以下简称白名单项目）的融资和建设交付”中提到了白名单。白名单是由各地市房地产融资协调机制提出的，在实践中，各地市的融资协调机制一般称之为“政府专班”，为行文方便，以下简称“政府专班”。

（二）政府专班负责筛选房地产项目名单，金融机构给予融资支持

《住房城乡建设部 金融监管总局关于建立城市房地产融资协调机制的通知》（建房〔2024〕2号，以下简称“融资协调机制通知”）第二条规定：

协调机制根据房地产项目的开发建设情况及项目开发企业资质、信用、财务等情况，按照公平公正原则，提出可以给予融资支持的房地产项目名单，向本行政区域内金融机构推送。

第三条规定：金融机构按照市场化、法治化原则评估协调机制推送的支持对象，对正常开发建设、抵押物充足、资产负债合理、还款来源有保障的项目，建立授信绿色通道，优化审批流程、缩短审批时限，积极满足合理融资需求；对开发建设暂时遇到困难但资金基本能够平衡的项目，不盲目抽贷、断贷、压贷，通过存量贷款展期、调整还款安排、新增贷款等方式予以支持。同时，加强贷款资金封闭管理，严防信贷资金被挪用于购地或其他投资。

由此可见，由政府专班负责筛选房地产项目名单，目的是给予房地产项目融资支持，满足融资困难的房地产开发企业的融资需求。

二、阻却司法保全、执行的白名单条件

《房地产白名单通知》第三条规定： 人民法院在冻结、扣划银行账户资金或查封房地产建设工程时，当事人或者协助执行人以账户资金属于白名单项目融资支持资金，或建设工程属于利用融资支持资金的新建部分为由提出异议的，应当征求所在地房地产融资协调机制的意见。经审查异议理由成立的，不得采取保全、执行措施；已经采取的，必须立即解除。

由此可见，对于建设工程，只有建设工程属于利用融资支持资金的新建部分，才可以满足阻却司法查封及执行的条件。

示例：

三、仅口头告知？-法院审查异议程序亟需明确和完善

在前文提到的个案中，法官仅转述“涉案土地使用权已经进入了保交楼名单”，并提供了政府专班意见的函，以及白名单项目清单。《房地产白名单通知》规定的异议程序是：第一由当事人或协助执行人提出异议，第二由法院征求政府专班的意见，第三由法院对异议进行审查，第四由法院解除执行措施。按照笔者理解，无论是异议，意见还是审查，解除执行措施或保全措施，应该由既有的法定程序去执行，政府专班应提供“建设工程属于利用融资支持资金的新建部分”的相关证据，法院应对相关证据进行审查，然后作出书面文件告知债权人。即使是解封，法律规定法院也应作出书面的解封裁定。

在既有案例中，笔者检索到河南省商水县人民法院作出的（2024）豫1623执1136号之一《执行裁定书》，其中提到“2024年9月27日周口市****楼盘处置化解工作领导小组办公室，向本院递交了****号协调函，要求解除河南****工程有限公司基本户，开户行：中原银行，账号：10********。理由是该账户系工程款、运输费和人工费运行账户，冻结后无法支付，项目无法开展施工。根据最高人民法院《关于房地产白名单项目采取保全执行措施有关问题的通知》的指导精神，解除被执行人河南****工程有限公司基本户的银行冻结”。从该《执行裁定书》的表述看，是政府专班直接向法院提交书面的协调函，陈述账户为工程款账户，项目无法开展施工。法院也依据《房地产白名单通知》解除了账户查封。由此可见，涉案项目是否属于《房地产白名单通知》，是由政府专班直接与法院进行沟通，递交协调函，法院进行审查，并依据《房地产白名单通知》予以解封。而不是由申请执行人与政府专班进行沟通，且法院要对解封被执行人财产作出书面裁定。

笔者认为，《房地产白名单通知》属于配合“保交楼”政策的产物，对于异议审查程序规定的不完善，没有详细的操作细则，地方政府很容易利用这一规定将不属于白名单的项目纳入白名单，从而侵害旧有债权人的利益。法院仅口头告知当事人不予续封，不仅侵害了旧有债权人对案件的知情权，也有损司法公信力。

四、与“旧法”的衔接——地方法院曲解《房地产白名单通知》

《最高人民法院关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》（2020修正，以下简称“《查扣冻规定》”，法释〔2004〕15号）第二十一条：查封地上建筑物的效力及于该地上建筑物使用范围内的土地使用权，查封土地使用权的效力及于地上建筑物，但土地使用权与地上建筑物的所有权分属被执行人与他人的除外。

2020年修正的《查扣冻规定》坚持了“房地一体”原则，规定查封的土地使用权效力及于地上建筑物，位阶上属于司法解释。司法解释是法律渊源，其制定遵照严格的程序，必须是最高法审判委员会通过并须报全国人大常委会备案。¹如《查扣冻规定》就是2004年10月26日最高人民法院审判委员会第1330次会议通过，根据2020年12月23日最高人民法院审判委员会第1823次会议通过的《最高人民法院关于修改〈最高人民法院关于人民法院扣押铁路运输货物若干问题的规定〉等十八件执行类司法解释的决定》修正。

《房地产白名单通知》第三条规定“建设工程属于利用融资支持资金的新建部分”可以阻却司法查封、强制执行的效力。《房地产白名单通知》属于司法解释性质文件，司法解释性质文件是最高人民法院制定的一种司法文件，其发文字号有“法发〔X〕Y号”“法〔X〕Y号”“法办发〔X〕Y号”等。司法解释性质文件以司法解释为范型和样本，是司法解释的衍生物和投射体。²

理论上来讲，司法解释文件经过最高法审委会通过并报全国人大备案，效力应强于司法解释性质文件。但实践中出现了司法解释性质文件大于司法解释的现象。例如：为了协调解决“刑诉法实施中的意见分歧”，“两高三部”与全国人大常委会法工委联合发布了1998年《六机关规定》，因制定主体“不适格”且未备案该文件不是司法解释，仅为司法解释性质文件。然而，该规定却强调“最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部制订的关于刑事诉讼法执行问题的解释或者规定中与本规定不一致的，以本规定为准”，其法律效力似乎又超越了一般司法解释。³ 最高院在具体个案中—— (2018)最高法民终651号又明确，“最高人民法院于2007年3月9日发布的《最高人民法院关于司法解释工作的规定 》(法发〔2007〕12号)第六条规定：司法解释的形式分为“解释”、“规定”、“批复”和“决定”四种。后来司法解释的形式修正为五种。也就是说，各级人民法院在审判工作中可直接引用属于这四类的正式发文作为裁判的直接依据；对于不在此列的如通知、答复、解答等，仅具参考意义，各级人民法院可依据其精神裁判。”由此可见，对于司法解释和司法解释性质文件的效力强弱，最高院自己的态度也是暧昧不明，存在矛盾的。

笔者理解，如果按照新法优于旧法、特殊优于一般的法律适用原则，《房地产白名单通知》产生于特殊的“保交楼”时代背景，属于对《查扣冻规定》的一个补丁。如果“保交楼”时代背景消失，这个补丁会从《查扣冻规定》中消除，恢复“房地一体原则”。但在个别案件中，地方法院滥用《房地产白名单通知》，在未查明项目是否属于“利用融资支持资金的新建部分”的情况下，倒推适用“房地一体原则”—既然新建部分不能查封，那么不能查封的效力也应当及于已经查封的土地使用权。此种逻辑，难以令人信服。

此为《当续查封遭遇保交楼，强制执行效力将何去何从？——对“保交楼”白名单通知的疑惑》相关问题的上篇，下篇敬请期待。