火灾事故认定行为不是行政行为，不能套用行政行为的法律救济程序

一、火灾事故认定行为和复核行为不是行政行为

很多人认为，火灾事故认定行为是行政行为，因而可以依照行政行为的救济途径进行救济，但实际上，当事人拿着《火灾事故认定书》《火灾事故重新认定书》《火灾事故复核决定书》去法院，要求法院撤销或宣告无效，法院是不受理的。原因在于当事人对上述文书的性质存在误解，火灾事故认定行为并非行政行为，不能简单地按照行政行为的救济途径来寻求救济。

火灾事故认定行为不是行政行为，有以下几个方面的根据：

《消防法》第51条第3款：“消防救援机构根据火灾现场勘验、调查情况和有关的检验、鉴定意见，及时制作火灾事故认定书，作为处理火灾事故的证据。”根据《消防法》的上述规定，火灾事故认定书的作用是“作为处理火灾事故的证据”，而非一个单独的行政行为，因此不具备行政行为所能产生的法律效果。

同样地，《道路交通安全法》对于道路交通管理部门做出的道路交通事故认定书也有着类似的性质界定。其第73条“公安机关交通管理部门应当根据交通事故现场勘验、检查、调查情况和有关的检验、鉴定结论，及时制作交通事故认定书，作为处理交通事故的证据。”由此可见，在性质上，道路交通事故认定书和火灾事故认定书，在性质上是一致的，都是作为“证据”使用。

全国人大常委会法制工作委员会《关于交通事故责任认定行为是否属于具体行政行为，可否纳入行政诉讼受案范围的意见》（法工办复字〔2005〕1号）中指出：“根据《中华人民共和国道路交通安全法》第七十三条的规定，公安机关交通管理部门制作的交通事故认定书，作为处理交通事故案件的证据使用。因此，交通事故责任认定行为不属于具体行政行为，不能向人民法院提起行政诉讼。”全国人大常委会法制工作委员会主要工作职责之一是为全国人大及其常委会行使立法权提供服务的专门工作机构，对各省、自治区、直辖市人大常委会及中央和国家机关有关部门提出的有关法律方面问题的询问进行研究、予以答复并报全国人大常委会备案，虽然它的答复作为一般的法律解答，不具有法律效力，但却对实际工作起指导作用。

诚然，有人可能会指出：上述提及的全国人大常委会法工委对道路交通管理部门做出道路交通事故认定行为的定性，并不直接等同于对消防救援部门做出火灾事故认定行为的定性，从而质疑火灾事故认定行为非行政行为的论断。我们假设火灾事故认定行为确实是消防救援部门作出的行政行为，那么依据行政行为的效力，火灾事故认定书一旦作出，便应具备“确定力、拘束力、公定力、执行力”。这意味着，除非该认定书被撤销或推翻，否则在争议期过后，当事人及消防救援机构均应按照该文书执行，复议机关与司法机关在复议程序中或法庭上也不用对该文书进行质疑。

最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国保险法〉若干问题的解释（二）》（法释〔2013〕14号）第18条明确规定：“行政管理部门依据法律规定制作的交通事故认定书、火灾事故认定书等，人民法院应当依法审查并确认其相应的证明力，但有相反证据能够推翻的除外。”最高人民法院的司法解释，认为火灾事故认定书“有相反证据能够推翻的除外”，说明火灾事故认定书不具有“确定力、拘束力、公定力、执行力”的效力，这显然和行政行为的效力相矛盾，最高人民法院在出台司法解释时，无疑会进行深入的考量与权衡，因此，我们有理由相信，他们不会忽视这一明显的矛盾。从行政行为的效力角度来看，火灾事故认定行为并不符合行政行为的典型特征。因此，笔者认为火灾事故认定行为不应被视为行政行为。

那么，既然不是行政行为，火灾事故认定行为到底是个什么行为呢？截至目前，多数法院的判决书倾向于将其界定为“是一种专业技术鉴定行为”：2020年6月2日，浙江省舟山市定海区人民法院（2020）浙0902行初24号《行政裁定书》做了如下表述：“本院经审查认为，根据《中华人民共和国消防法》第五十一条第三款规定：‘消防救援机构根据火灾现场勘验、调查情况和有关的检验、鉴定意见，及时作出火灾事故认定书，作为处理火灾事故的证据。’因此，火灾事故认定作为处理火灾事故的证据，是消防救援机构对火灾产生原因的客观评价，是一种专业技术鉴定行为，不属于产生行政法律效果的行政行为”。

既然消防救援机构做出火灾事故认定的行为并非行政行为，作为其后续程序的火灾事故认定复核行为，也自然应当被视作上级机关对下级火灾事故认定行为的事实是否清楚、证据是否确实充分、程序是否合规、认定行为是否存在明显不当，认定结论是否错误、是否超越或滥用职权等方面开展的内部复查和审核。显然，这种内部复查审核并不具备行政行为的法律属性。

二、火灾事故认定行为不是行政行为，当然也不能采用行政行为的通常救济途径

就《行政诉讼法》和《行政复议法》来说，其均是对行政机关做出具体行政行为的司法救济途径。行政机关做出的非行政行为，则不能适用《行政诉讼法》或《行政复议法》救济，甚至是一些关于行政行为的法理要求，也不适用于对火灾原因认定行为的救济。

《行政复议法》第2条：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益，向行政复议机关提出行政复议申请，行政复议机关办理行政复议案件，适用本法”。《行政诉讼法》第2条：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”。可以看出，行政复议法和行政诉讼法所说的行政复议和行政诉讼，指的也是行政机关的“行政行为”，不是其他非行政行为。也正是因为火灾事故调查行为和复核行为不是行政行为，因而，火灾事故认定书和火灾事故调查复核决定书现阶段不能到复议机关申请行政复议，也不能到人民法院提起行政诉讼。当然，如果此后随着国家法治化的深入，立法机关、司法机关均认为消防救援部门的火灾事故调查行为是行政行为，则可对其程序进行修改或调整，相对人也可以提起行政复议和行政诉讼。但就目前来说，这种情况尚不能实现。

既然不能采用行政复议或行政诉讼的救济途径，那也只能按照《火灾事故调查规定》规定的程序进行救济，也就是当事人如果对消防救援部门的火灾事故认定不服，可以在收到火灾事故认定书后15日内到上级消防救援部门提交复核申请书，请求上级消防救援部门对火灾事故认定书的事实、证据、程序、行为、结果、履职情况等六个方面进行复查、审核，以确保火灾事故调查认定的准确性和程序合法性。就目前来说，对火灾事故认定书不服，在复核期限内提出复核请求，是合法有效的救济途径。若未在复核期限内提出复核请求，而直接选择信访途径，除了发现有影响火灾事故正确认定的腐败问题外，消防救援部门通常不会对此类信访作出特别处理。

三、上级行政机关撤销火灾事故认定书，并不需要召集各方当事人听取意见

鉴于其他程序不适用于火灾事故认定的救济，《火灾事故调查规定》则成了火灾事故调查和复核唯一的程序保障。在保障各方当事人的知情权方面，《火灾事故调查规定》明确规定了消防救援部门受理了复核申请后，应当“书面通知其他当事人，同时通知原认定机构。”此时，其他当事人收到复核申请已经受理的情况下，其知情权得到了相应的保障。但对于复核机关撤销下级机关作出的火灾事故认定书或火灾事故重新认定书，则没有规定相应的告知程序，复核机关可以直接撤销，而不用事先征求其他各方当事人的意见。《火灾事故调查规定》第39条第3款规定：“原火灾事故认定具有下列情形之一的，复核机构应当直接作出火灾事故复核认定或者责令原认定机构重新作出火灾事故认定，并撤销原认定机构作出的火灾事故认定：（一）主要事实不清，或者证据不确实充分的；（二）违反法定程序，影响结果公正的；（三）认定行为存在明显不当，或者起火原因认定错误的；（四）超越或者滥用职权的”。

根据《火灾事故调查规定》第40条的规定，只有在复核机构直接作出火灾事故认定和原认定机构重新作出火灾事故认定前，应当向申请人、其他当事人说明重新认定情况。对于复核机关撤销火灾事故认定书并责令原认定机关重新制作认定书，或复核机构直接作出火灾事故认定结论时，是不向申请人、其他当事人说明情况，而是直接做出即可。这一点，复核行为与行政行为的救济规则之间，是明显不同的。