闲置土地公益诉讼初窥

按照《行政诉讼法》第25条第4款规定，人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。可以发现，国有土地使用权出让领域为检察机关行使检察权，重点关注的一个领域。

《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称“《公益诉讼解释》”）第二十一条对《行政诉讼法》上述内容进行了程序上的细化，规定了行政机关书面回复检察机关的时限等内容，具体为：

人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。

行政机关应当在收到检察建议书之日起两个月内依法履行职责，并书面回复人民检察院。出现国家利益或者社会公共利益损害继续扩大等紧急情形的，行政机关应当在十五日内书面回复。

行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。

《闲置土地处置办法》第二条规定：本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。

已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。

《闲置土地处置办法》第四条第一款规定：市、县国土资源主管部门负责本行政区域内闲置土地的调查认定和处置工作的组织实施。

综合上述法律规定，当相关涉案地块事实状态符合《闲置土地处置办法》第二条规定的闲置土地状态，而自然资源主管部门又未按照《闲置土地处置办法》的相关规定对相关土地进行调查、认定、处置，致使国家利益或社会公共利益受到侵害时，检察机关发现闲置土地公益诉讼的线索，应当依据《行政诉讼法》的规定发出检察建议、提起公益诉讼。

（一）诉前程序，发出检察建议，行政机关在两个月内履行行政职责，书面回复检察院

根据《公益诉讼解释》，程序分为诉前程序与诉讼程序。诉前程序为检察院发现闲置土地违法线索，进行立案，成立办案组，采取现场勘验拍照、调取相关书证、询问涉案企业相关负责人、向相关行政机关调查了解情况等方式，收集证据，了解闲置土地形成的具体原因，是企业自身原因还是政府原因。查清事实后，检察院会向相关主管部门（现一般为自然资源部门）发出检察建议书，督促自然资源部门依法履行法定职责。随后检察院对检察建议的跟进监督，在江西省宜春市人民检察院立案的闲置土地公益诉讼案件中，检察院还对闲置土地收回方式进行法律论证，形成《法律参考意见书》移送行政机关。行政机关应当在收到检察建议书之日起两个月内依法履行职责，并书面回复人民检察院。

（二）人民检察院视行政机关的履行情况，决定是否提起公益诉讼

《公益诉讼解释》第二十一条至第二十五条对公益诉讼的诉讼程序有详细的规定，此处不再赘述。值得注意的是，检察院也关注到了闲置土地行政案件处置周期长的特点，法定回复期内，相关行政机关可能未整改到位。对法定回复期内未整改到位的，应当继续跟进调查，而不能一概认定为“到期未整改”。在行政机关履职收回闲置土地过程中，涉案闲置土地企业可能不服收回闲置土地的政府具体行政行为，由此提起行政复议和行政诉讼。在行政复议和行政诉讼期间，检察机关也会与自然资源部门配合，就庭审答辩、证据材料收集等提供法律支持。如过程中涉及追缴闲置土地产生的民事违约金，检察院也会进行全程参与。如在山东省商河县闲置土地行政公益诉讼案中，检察院对法院判决闲置土地企业不用承担违约金不服，依职权启动民事生效裁判监督程序，提起抗诉。由此可见，检察院对于闲置土地公益诉讼的检察监督功能，不仅仅局限于一个公益诉讼中，还贯穿由闲置土地案件引发的民事诉讼、行政复议、行政诉讼等过程，体现出全程跟踪、全面跟踪的特点。

纵观最高人民检察院以及地方检察院发布的闲置土地公益诉讼，笔者发现，闲置土地公益诉讼主要集中于以下焦点：

（一）闲置土地形成的具体原因

土地闲置原因根据《闲置土地处置办法》的规定，可以粗略地分为两类：1.企业自身原因导致的闲置2.政府原因导致的闲置。在《指导性案例传真-涉闲置国有土地行政公益诉讼办案路径探析》一文中，扬州经济技术开发区人民检察院对经开区闲置低效用地情况开展全面调研，对闲置原因进行了区分：其一，土地出让后企业未进行实际投资开发，长期闲置；其二，企业违反土地出让协议，擅自改变土地用途；其三，土地开发不到位或者企业经营不善停（破）产，土地利用低效；其四，征地审批完成后，行政机关未实际向企业供应土地。¹前三种可以归为企业自身原因，后一种为政府原因。对闲置土地形成的具体原因调查，关乎后续自然资源部门是有偿协议回收还是无偿决定收回闲置土地，也关系后续检察院对于政府部门履职的后续跟踪。确定闲置土地形成的原因，是检察院进行闲置土地公益诉讼工作的前提和焦点。

（二）自然资源部门是否全面履职

在自然资源部门是否全面履职方面，检察院主要关注是否追究了企业的违约责任、是否签订了补充协议、是否就违约责任提起了民事诉讼。

在山东省商河县闲置土地行政公益诉讼案中，商河县国土部门对于检察院的检察建议，回复根据全县闲置土地利用工作推进会决定，不再追究某晖置业公司闲置责任。关于某晖置业公司违约行为，已与该公司签订补充协议，不再追究其责任并延长公司竣工期限。但检察院查明，商河县国土局并未与某晖置业公司签订补充协议，原国有土地出让合同的约定没有改变。某晖置业公司未支付合同违约金，商河县国土局未全面履职，国家利益仍处于受侵害状态。遂检察院对国土局提起公益诉讼。国土局在检察院提起公益诉讼的前提下，就闲置土地的违约金向法院提起民事诉讼。后法院以全县闲置土地利用工作推进会会议纪要确定不再追究某晖置业公司的责任，故判决驳回商河县国土局的诉讼请求。济南市人民检察院依职权启动民事生效裁判监督程序，依法向济南市中级人民法院提出抗诉。再审法院采纳了检察院的抗诉意见，改判企业缴纳违约金。 从这个案例可以看出，对于“国家利益处于受侵害状态”这一标准，检察院十分执着，即使县会议纪要已经决定不再追究企业闲置土地的违约责任，法院也做出了驳回国土局追缴闲置土地违约金的判决，检察院仍坚持法律程序的最后一步，直至再审改判企业缴纳闲置土地违约金。体现了检察院对自然资源部门履职及法院的双重检察监督功能，也体现了检察权、行政权、司法权的博弈过程。

另，地方政府出于招商引资困难，经济下行压力增大及企业自身困难等原因，基于营造良好的营商环境，同意企业延期动工。但是政府“卖惨”难以得到法院的“同情”。在“上杭县国土资源局资源行政管理：土地行政管理（土地）一审行政”（案号：（2017）闽0823行初12号）一案中，被告在公益诉讼人于2016年11月22日发出检察建议书后未按照《闲置土地处置办法》第五条的规定，发现有涉嫌构成闲置土地的，应当在三十日内开展调查核实，向国有建设用地使用权人发出《闲置土地调查通知书》，依法启动闲置土地调查、认定等相关处置程序，仍于2016年11月28日再次限定湖头公司在2016年12月前开工建设。法院认定自然资源部门实质上尚未完成收回闲置土地的程序，未及时、完全履行其对闲置土地进行处置的法定职责。

由上述案例可见，检察院启动公益诉讼程序后，政府部门应该如实回复，按照《闲置土地处置办法》规定的程序进行闲置土地的调查、认定、处置工作，否则，会被检察院提起公益诉讼，被法院认为未及时、完全履行职责。

（三）附带的合法性审查与立法更新

检察院办理公益诉讼案件，秉承“办理一案、治理一片”的工作方法。在宜春市人民检察院 督促收回闲置土地行政公益诉讼案一案中，案件办理过程中，宜春市院针对某开发区工业项目节约集约用地管理暂行办法（以下简称“《暂行办法》”）中闲置土地收回的主体和程序不符合法律法规规定的问题，建议进行合法性审查。2022年6月，某开发区对《暂行办法》予以废止并重新制定加强土地管理的相关制度文件。在山东省商河县闲置土地行政公益诉讼案中，济南市人民检察院与济南市国土局对接，推动济南市政府在全市范围内开展为期两年的批而未供和闲置土地处置专项行动，同时出台了《关于闲置土地认定及处置有关问题意见》，明确了不同原因造成的土地闲置的处置标准。由此可见，检察院办理闲置土地公益诉讼，不仅着眼于个案的闲置土地处置工作，还附带审查相关的地方立法文件，统一闲置土地问题的解决标准，促进立法迭代与行政执法的进步。

随着检察院闲置土地公益诉讼办案力度的加大，拿地企业对土地闲置问题应该更加警醒，应力争不因自身原因造成土地闲置。因为除了自然资源部门的行政监督，还有检察部门的尚方宝剑时刻悬在闲置土地企业、自然资源部门头上。如因自身原因已经造成闲置土地，应尽快开工，及时与自然资源部门沟通，缴纳违约金。如因政府原因造成闲置土地，也应及时保存相关证据，咨询专业律师。否则，如遇检察院掌握土地闲置线索，启动公益诉讼，企业恐陷于多个诉讼中，面临赔偿违约金、政府收回土地等众多风险。