政府议事协调机构对行政规范性文件的发布权归属问题

在凯信达火灾事故中，事故调查组和组织刑事调查的监察委认为某区消防救援大队某大队长存在滥用职权的行为，构成滥用职权罪，从而向法院移送审查起诉。该大队长在2019年年初对凯信达公司二层2家租户进行消防监督检查时，发现凯信达公司二层超过5000平方米，且未安装火灾自动报警系统、自动喷水灭火系统等消防设施，在得到凯信达公司承诺整改的情况下，将其中一家租户作为重大火灾隐患单位实行政府挂牌督办整改。随后凯信达公司根据要求进行了整改，消防大队复查合格后报属地区政府销账。

组织刑事调查的监察委认为，根据河南省防火安全委员会制定的豫防安[2014]13号文件《关于印发<重大火灾集体讨论和专家论证制度><重大火灾隐患公示制度><重大火灾隐患检查验收办法>的通知》（以下简称“豫防安[2014]13号文件”）中《重大火灾隐患检查验收办法》第3条规定：“涉及改动建筑结构或增设自动消防设施等方面内容的，应同时按照国家技术性规范要求，提交建设工程消防验收的有关材料，公安消防机构依照法定程序认真组织验收”的要求，凯信达公司需申请正式的消防验收许可，并由消防救援大队进行正式验收，同时要求施工的消防公司提交其消防施工资质。某大队长既未要求企业申请正式的消防验收备案，也未要求施工企业提交正式的消防施工资质，从而认为该大队长涉嫌滥用职权罪，应予追究刑事责任。

针对以上问题，笔者查阅了大量的关于重大火灾隐患整改的法律法规和相应的案件材料，认为监察委以“豫防安[2014]13号文件”作为追究某大队长构成滥用职权罪的依据，既不合法，也不合理。作为重大火灾隐患整改销账的依据，应当是现行有效的法律法规规章或者是行政规范性文件。笔者遍查河南省消防救援总队出台的各项文件，发现该总队并没有出台相应的行政规范性文件，包括国家消防救援局，也未出台过相应的行政规范性文件。那么，这个河南省防火安全委员会的“豫防安[2014]13号文件”到底有没有法律效力，能不能作为追究某大队长的刑事责任，成为本案的关键。经查，我们认为：“豫防安[2014]13号文件”为议事协调机构违规出台的行政规范性文件，不具有法律效力，不应作为追究某大队长刑事责任的依据。

首先，在性质上，河南省防火安全委员会是河南省人民政府的议事协调机构，不是政府的行政机关或者法律法规授权的机构。经查询河南省人民政府官网，《河南省人民政府办公厅关于发布省政府议事协调机构清理结果的通知》（豫政办（2013）102号）的附件《保留的议事协调机构名单》“3.河南省防火安全委员会”。因此，从河南省政府办公室的文件来看，河南省防火安全委员会是省政府的议事协调机构。

其次，在法定职权上，议事协调机构无权制定行政规范性文件。就全国各地设置的政府议事协调机构来说，并没有严格的议事协调机构办事规则或管理规定，能够指明议事协调机构的具体行政管理职权和具体管理规定。通常来说，议事协调机构是在用来组织其他政府部门一同研究、部署工作，推动某一件事或某个专项行动等工作的，本身不具有行政管理职权，属于一事一议，不能发布可以反复适用的行政规范性文件。《河南省行政规范性文件管理办法》（河南省人民政府令第169号）第4条规定：“议事协调机构、临时机构、部门派出机构、内设机构，不得制定行政规范性文件”。河南省防火安全委员会既然是河南省人民政府的议事协调机构，自然“不得制定行政规范性文件”，那么，“豫防安[2014]13号文件”由无权制定行政规范性文件的非行政主体，河南省防火安全委员会制定，自然也就失去了可以执行的效力。既然“豫防安[2014]13号文件”不具有可执行的效力，根据“法有规定必须为，法无规定即禁止”的行政原则，某大队长不执行无效的“豫防安[2014]13号文件”，并无过错，自然也不应当被追究刑事责任。

就内容上来说，“豫防安[2014]13号文件”将重大火灾隐患整改销案增设为行政许可，也是违法和无效的。根据《行政许可法》第14条、第15条规定：“只有法律、行政法规、地方性法规可以设定行政许可，省级政府规章可以设定临时性的行政许可，必要时，国务院可以采用发布决定的方式设定行政许可”，因此，只有法律、行政法规、地方性法规和省政府规章以及国务院有权设定行政许可，行政规范性文件以及其他文件，都无权设定行政许可，何况河南省防火安全委员会连行政规范性文件都无权制定呢!同时，根据《河南省行政规范性文件管理办法》第7条也明确规定：“规范性文件不得设定下列内容：（一）行政许可。”而“豫防安[2014]13号文件”《重大火灾隐患检查验收办法》第3条则将重大火灾隐患整改验收设定为消防行政许可。该办法第3条规定：“涉及改动建筑结构或增设自动消防设施等方面内容的，应同时按照国家技术性规范要求，提交建设工程消防验收的有关材料，公安消防机构依照法定程序认真组织验收”，从而将重大火灾隐患整改验收设定为行政许可，作为一个无效文件，其还将重大火灾隐患整改验收设定为消防验收，是违法的和无效的。

综上，无论是从规范性文件的制定主体上看，还是从文件的内容来看，“豫防安[2014]13号文件”，都是无效文件。虽然公安部119号令《建设工程消防监督管理规定》第21条要求建设工程消防验收要提交“施工、工程监理、检测单位的合法身份证明和资质等级证明文件”，但重大火灾隐患整改工作和建设工程消防验收工作并非同一类工作，“豫防安[2014]13号文件”规定企业整改验收要按照《建设工程消防监督管理规定》第21条要求提交施工单位的消防施工资质，并由消防救援机构认真组织验收，是设定行政许可的行为，明显和《行政许可法》相矛盾，超越了议事协调机构的职权范围，因而是无效和不具有执行效力的。

再次，原公安部消防局于2006年5月13日制定的《关于印发<重大火灾隐患判定、督办及立销案办法（试行）>的通知》（公消[2006] 194号）已被废止。2014年7月2日，公安部发布《公安部关于保留修改废止部门规章及规范性文件的通知》（公通字[2014]25号）的内部文件，废止了《关于印发<重大火灾隐患判定、督办及立销案办法（试行）>的通知》（公消[2006] 194号）。此后，国家消防救援局和河南省各级消防救援部门未再制定相应的重大火灾隐患判定、督办和立销案办法。因此，在河南省，目前并无严格的重大火灾隐患整改销案方面的有效具体办法。那么，无论某大队长作何种选择只要工程施工符合设计要求，达到整改目的，消防大队执法人员正常复查合格，该大队长同意销案即可。

同时，即使是原公安部《关于印发<重大火灾隐患判定、督办及立销案办法（试行）>的通知》（公消[2006] 194号），也未要求重大火灾事故隐患整改销案需要进行严格的消防验收行政许可。“公消[2006] 194号文件”第17条规定：“重大火灾隐患经消防救援部门检查确认整改消除或专家论证认为已经消除的，报公安消防部门负责人批准后予以销案”，并不要求申请消防救援机构进行建设工程消防验收。也即是说，即使按原公安部组的规定，重大火灾隐患整改完毕后，企业申请属地消防救援机构进行检查复查，复查合格，即可销案，不需要严格的实行建设工程消防竣工验收行政许可。实行严格的行政许可，必然相应增加企业的负担，需要依法设定，而不能通过“豫防安[2014]13号文件”这样的无效文件设定。

综上，河南省防火安全委员会制定的“豫防安[2014]13号文件”不能作为追究某大队长滥用职权罪的法律依据。