土地出让收入产生的违约金不应酌减

《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100号）（以下简称“《国有土地收支通知》”）第七条第2款规定：“土地出让合同、征地协议等应约定对土地使用者不按时足额缴纳土地出让收入的，按日加收违约金额1‰的违约金。对违反本通知规定，擅自减免、截留、挤占、挪用应缴国库的土地出让收入，不执行国家统一规定的会计、政府采购等制度的，要严格按照土地管理法、会计法、审计法、政府采购法、《财政违法行为处罚处分条例》（国务院令第427号）和《金融违法行为处罚办法》（国务院令第260号）等有关法律法规进行处理，并依法追究有关责任人的责任；触犯刑法的，依法追究有关人员的刑事责任。”

《财政部、国土资源部、中国人民银行关于印发<国有土地使用权出让收支管理办法>的通知》（财综〔2006〕68号，以下简称“收支管理办法”）第三十四条规定：“对国有土地使用权人不按土地出让合同、划拨用地批准文件等规定及时足额缴纳土地出让收入的，应当按日加收违约金额1‰的违约金。违约金随同土地出让收入一并缴入地方国库。” 

上述两个文件是从行政管理的角度规范国有建设用地使用权出让合同的签订及出让收入的缴纳，但设置日1‰违约金的标准目的不仅在于弥补损失，更是因为违约金也属于土地出让收入的一部分，土地出让收入收缴国库，有专门的用途，对于支农建设有着至关重要的意义。另外，土地出让收入损失过于抽象，难以举证。所以笔者认为，虽然上述两个文件属于规范性文件，非行政法规，但是日1‰的违约金属于法定违约金，法院在进行司法裁判时，不应对日1‰的标准进行酌减。

《国有土地收支通知》第三条规定“规范土地出让收入使用范围，重点向新农村建设倾斜。土地出让收入使用范围：（一）征地和拆迁补偿支出。包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费。（二）土地开发支出。包括前期土地开发性支出以及按照财政部门规定与前期土地开发相关的费用等。（三）支农支出。包括计提农业土地开发资金、补助被征地农民社会保障支出、保持被征地农民原有生活水平补贴支出以及农村基础设施建设支出。（四）城市建设支出。包括完善国有土地使用功能的配套设施建设支出以及城市基础设施建设支出。（五）其他支出。包括土地出让业务费、缴纳新增建设用地土地有偿使用费、计提国有土地收益基金、城镇廉租住房保障支出、支付破产或改制国有企业职工安置费支出等。”

由此可见，土地出让收入用于国计民生，重点倾向于农民生活和农村建设。减免土地出让收入违约金，收入减少，造成支农支出减少，会给农村建设带来不可估量的损失。2023年中央一号文件提出，稳步提高土地出让收益用于农业农村比例。这是2018年中央一号文件首次提出调整完善土地出让收入使用范围之后，再次强调这一要求。如减免土地收入产生的违约金，与上述中央文件的精神相悖，也与《国有土地收支通知》设置日1‰违约金的立法精神相悖。

（一）《国有土地收支通知》规定的行政责任、刑事责任

《国有土地收支通知》七条第2款规定：“土地出让合同、征地协议等应约定对土地使用者不按时足额缴纳土地出让收入的，按日加收违约金额1‰的违约金。违约金随同土地出让收入一并缴入地方国库。对违反本通知规定，擅自减免、截留、挤占、挪用应缴国库的土地出让收入，不执行国家统一规定的会计、政府采购等制度的，要严格按照土地管理法、会计法、审计法、政府采购法、《财政违法行为处罚处分条例》（国务院令第427号）和《金融违法行为处罚办法》（国务院令第260号）等有关法律法规进行处理，并依法追究有关责任人的责任；触犯刑法的，依法追究有关人员的刑事责任。”

（二）自然资源部门因迟延追缴土地出让金，被提起行政公益诉讼的案例

在马关县人民检察院与被告马关县自然资源局土地行政管理行政监督公益诉讼一案（案号：（2019）云2625行初40号）中，马关县法院认为：“但马关金信公司实际拖欠国有土地出让金的时间长达四年四个月零十四天，致使国家利益和社会公共利益长期处于受侵害状态，而在此期间，被告马关县自然资源局一方面并未及时依法、依合同主张马关金信公司的违约责任，其怠于履行职责的行为系未完全尽到行政监督管理职责，应当确认被告未积极履行职责的行为违法”。马关县自然资源局被法院认定应当承担未全面追缴土地出让金的行政责任。

在公益诉讼人永德县人民检察院诉被告永德县国土资源局不履行追缴法定职责一案（案号：（2017）云0923行初2号）中，法院认为：被告作为土地管理部门，依法负有对土地收益进行征收和管理的职责，而国有土地使用权出让价款的法定用途是专项用于耕地开发，即国有土地使用权出让价款的依法收取，同时涉及国家利益和社会公共利益的实现。被告作为该七宗地的管理者和国有土地使用人出让合同的法定出让方，应根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第十六条“土地使用者必须按照出让合同约定，支付土地使用权出让金；未按照出让合同约定支付土地使用权出让金的，土地管理部门有权解除合同，并可以请求违约赔偿”的规定、《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》第七条第二款“土地出让合同、征地协议等应约定对土地使用者不按时足额缴纳土地出让收入的，按日加收违约金额1‰的违约金。违约金随同土地出让收入一并缴入地方国库”的规定及被告与永利房地产公司签订的《国有建设用地使用权出让合同》第三十条“受让人应当按照合同约定按时支付国有建设用地使用权出让价款，受让人不能按时支付国有建设用地使用权出让价款的，自滞纳之日起，每日按迟延支付款的1‰向出让人缴纳违约金”的约定，采取行之有效的手段追缴永利房地产公司所欠的土地出让价款及违约金，但被告在长达数年的时间内，未能有效收缴永利房地产公司所欠土地出让价款及违约金，经公益诉讼人发出检察建议后，被告仍未依法正确履行职责，致使国家和社会公共利益处于持续受侵害状态。被告未及时、有效向土地受让方追缴土地出让价款及违约金的行为属于不履行法定职责的违法行为，且为维护国家和社会公共利益，被告有继续履行向土地受让方追缴土地出让价款和违约金的法定职责的必要。

（三）政府工作人员因违规减免土地出让收入及违约金被判承担刑事责任案例

在王新华受贿、国有公司、企业、事业单位人员滥用职权、滥用职权二审刑事裁定一案（案号：（2017）鄂刑终160号）中，王新华因“天道公司不应享受招商优惠条件的情况下，违法向天道公司补偿土地收储价款及减免土地出让金和其它基础设施配套等费用”被判犯国有公司人员滥用职权罪。

在杨岱东受贿、滥用职权一案（案号：（2020）鲁15刑初30号）中，法院认为，杨岱东在“感觉这件事应该不准，如果尚某真有免缴的签批件，当年在审计署审计的时候她就应该拿出来”的情况下，却仍向其下属工作人员周某谎称见过尚某交的《呈批表》原件，并以《呈批表》复印件向领导汇报处置，导致北斗公司1945.87万元土地出让违约金被免除。杨岱东的上述行为属于故意不正确履行职责的滥用职权行为，其行为符合滥用职权罪构成要件。至于2019年聊城市自然资源和规划局根据工作安排对北斗公司违规宗某问题限期清零，但并未要求违规清零，不能成为杨岱东滥用职权的理由。

在“周卫臣滥用职权、受贿案二审”一案（案号: （2014）株中法刑二终字第33号）中，湖南省株洲市中级人民法院认为，周卫臣违反相关行政法规违规为荣兴项目减免土地出让金179万余元，直至检察机关立案仍未缴纳到位，给国家造成了179万余元的实际经济损失，其行为符合滥用职权罪的构成要件，故此上诉理由不能成立，本院不予采纳。

根据上述规范性文件规定及相关判例，不管是在民商事领域，还是行政领域、刑事领域，日1‰的违约金标准适用都是非常刚性的。根源在于土地出让收入的公益属性，事关公共利益、社会利益。不管是行政机关、具体工作人员还是司法机关，在具体案件或项目中，都应该坚持适用日1‰的违约金标准，保护国有资产不受损害。