国资新合规要求下，国资私募机构的“募投管退”关注要点之（一）——国资私募机构募资环节关注要点

自2021年12月国务院国有资产监督管理委员会（以下简称国务院国资委）召开中央企业“合规强化年”工作部署会起，中央企业的合规管理被提升到了战略层面，提出了合规管理新要求、新举措，合规管理进入了新的发展阶段。在第一个“合规强化年”（2022年）的8月23日，国务院国资委发布了《中央企业合规管理办法》（以下简称《合规办法》）。2023年上半年，国务院国资委又印发了《中央企业基金业务管理暂行办法》（以下简称《央企基金办法》）。私募基金领域的首部行政法规《私募投资基金监督管理条例》也在2023年7月由国务院公布并将于2023年9月1日起施行。除了行业监管将迎来更加严格的新局面外，国资监管层已切实加强对以中央企业为代表的国有企业的合规监管要求，国资私募机构面临着新的合规挑战。本《国资新合规要求下，国资私募机构的“募投管退”关注要点》系列文章拟分篇从私募股权投资的“募投管退”四个环节，简要提示国资私募机构在《央企基金办法》及《合规办法》的实施后，可能需重点关注的合规要点。本文为前述系列文章的第一篇，主要介绍适用范围以及募资环节的关注要点。后续篇章将继续介绍投资、管理及退出环节的关注要点。

一、适用范围

	《央企基金办法》¹	《合规办法》²
适用范围	适用于国务院国资委代表国务院履行出资人职责的国家出资企业及其子企业（以下简称中央企业）开展的基金业务，具体包括中央企业管理基金和中央企业参与基金。	适用于根据国务院授权履行出资人职责的中央企业。地方国有资产监督管理机构参照本办法，指导所出资企业加强合规管理工作。

从适用范围来看，《合规办法》适用于中央企业，实践中，各地方国资委也会参照《合规办法》，对地方国企进行监管。事实上，江西省、上海市、广东省、天津市等地国资委已经先后出台了针对其所监管的企业合规管理的地方性规章，如：《江西省国资委出资监管企业合规管理办法（试行）》（赣国资法规字[2022]79号）、《上海市国资委监管企业合规管理办法》（沪国资委规〔2022〕2号）、《广东省省属企业合规管理办法》《天津市国资委监管企业合规管理办法》（津国资〔2023〕4号）等。而《央企基金办法》适用于中央企业及其子企业开展的基金业务，具体包括中央企业管理基金和中央企业参与基金。其中，中央企业实际控制基金管理人的，属于中央企业管理基金；中央企业参与出资但不实际控制基金管理人的，属于中央企业参与基金。值得特别关注的一点是，《央企基金办法》提出了实际控制基金管理人的新的认定标准。该标准与《企业会计准则第33号——合并财务报表》中关于“控制”的判定标准，以及与《企业国有资产交易监督管理办法》（国资委、财政部令第32号，以下简称32号令）中国有实际控制企业的认定标准，均不相同。

	《企业会计准则第33号——合并财务报表》	32号令	《央企基金办法》
适用范围	第七条合并财务报表的合并范围应当以控制为基础予以确定。控制，是指投资方拥有对被投资方的权力，通过参与被投资方的相关活动而享有可变回报，并且有能力运用对被投资方的权力影响其回报金额。 …… 第十三条除非有确凿证据表明其不能主导被投资方相关活动，下列情况，表明投资方对被投资方拥有权力：（一）投资方持有被投资方半数以上的表决权的。（二）投资方持有被投资方半数或以下的表决权，但通过与其他表决权持有人之间的协议能够控制半数以上表决权的。	第四条本办法所称国有及国有控股企业、国有实际控制企业包括：（一）政府部门、机构、事业单位出资设立的国有独资企业（公司），以及上述单位、企业直接或间接合计持股为100%的国有全资企业；（二）本条第（一）款所列单位、企业单独或共同出资，合计拥有产（股）权比例超过50%，且其中之一为最大股东的企业；（三）本条第（一）、（二）款所列企业对外出资，拥有股权比例超过50%的各级子企业；（四）政府部门、机构、事业单位、单一国有及国有控股企业直接或间接持股比例未超过50%，但为第一大股东，并且通过股东协议、公司章程、董事会决议或者其他协议安排能够对其实际支配的企业。	第四条实际控制基金管理人应当同时符合以下条件：（一）中央企业是基金管理人第一大股东且集团合计持股原则上不低于40%。（二）在董事会拥有与股权比例相应席位并委派董事长，在董事会、投委决策委员会等决策机构中拥有否决权。（三）基金管理人党建工作、日常管理、风险管控、监督评价等制度机制纳入中央企业整体管理体系。

《央企基金办法》首次提出了集团合计持股不低于40%以及否决权的认定标准。在以往的实践中，通常以“过半数”，即50%以上为需要关注、据以判断的持股比例；且在董事会、投委会等决策机构拥有否决权，之前并未明确规定为可能被认定为“控制”的条件，实际上，在许多之前认定为非实际控制管理人的情形下，央企可能都拥有否决权。笔者认为，《央企基金办法》对实际控制的认定，较以往的认定标准有所扩大，根据这两点规定，将可能有更多的基金管理人被纳入被中央企业实际控制的范围内。

二、 国资私募机构募资环节关注要点

（一）基金类型尽量避免契约型

尽管《私募投资基金监督管理条例》中第二条明确将契约型、公司型和合伙型基金均纳入监管范围，根据《央企基金办法》的要求，中央企业发起设立基金应当以公司制和合伙制为主，除项目基金外，一般不得使用契约制形式。

契约制基金的设立依据主要是当事人之间的基金契约，而不像公司制和合伙制基金分别依据《公司法》和《合伙企业法》设立，受《公司法》和《合伙企业法》的规范，因此，作为国资私募机构，设立的基金采用受监管程度及合规要求更高的法律形式，也是对国有资产保值增值负责的一种表现。

（二）央企出资比例受限制，基金要发挥资本放大作用

根据《央企基金办法》第二十条和第二十一条的要求，原则上新设产业基金集团内部合计认缴出资不得高于30%，全部中央企业合计认缴出资不得高于60%，创业投资基金出资可适当提高比例。中央企业参与基金认缴出资原则上不得高于全部认缴的20%，参与其他中央企业基金可适当提高比例。

国资私募机构在其国资尤其可能是央企背景的身份加持下，其在募资时具有较高的信用等级评价，在其控制的管理人新设产业基金时，该管理人可能更希望其有限合伙人（LP）也是国资或央企背景，或者为了募集以及后续管理运营更加顺畅，大比例的资金主要来自本集团内部。事实上，在以往的实践中，不少中央企业为了扶持集团的产业基金业务，集团内自有资金的出资或者与其他的中央企业共同出资可达75%以上。在新的合规要求下，中央企业要注意遵守上述出资比例的限制。

（三）履行“三重一大”决策程序

《央企基金办法》第三十条要求将发起设立或出资参与基金，以及基金重大投资决策等纳入集团“三重一大”范围。

中共中央办公厅及国务院办公厅2010年6月5日发布的《关于进一步推进国有企业贯彻落实“三重一大”决策制度的意见》中规定，国有企业凡属重大决策、重要人事任免、重大项目安排和大额度资金运作（简称“三重一大”）事项必须由领导班子集体作出决定，并规定了“三重一大”事项基本程序。

中央企业集团审议“三重一大”事项的主要决策机构一般是党委（党组）和董事会。党委（党组）和董事会在决策中发挥不同的职能，互为补充。根据《合规办法》第七条：“中央企业党委（党组）发挥把方向、管大局、促落实的领导作用……”第八条：“中央企业董事会发挥定战略、作决策、防风险作用……”

据此，国资私募机构应在内部规章制度中明确基金的发起设立或参与出资，以及重大投资决策，均应根据集团党委（党组）与董事会决策职权的划分，履行“三重一大”集体决策的流程。在实际操作中，国资私募机构一般在履行完内部审批程序之后，才与各出资人签订设立或参与投资的基金章程或合伙协议，不履行“三重一大”决策程序的操作风险较小。但值得关注的是，后续在基金投资运营中的重大投资决策，也要履行“三重一大”决策程序。鉴于根据现行规定，央企的出资比例受限，基金中会存在非央企或非国资的出资人，此类出资人并不受国资合规要求约束，此时，国资私募管理人应该在募集阶段就与所有出资人协商一致，并在基金章程或合伙协议中设定相关条款，避免决策机制的设定在程序上与后续的国资内部的“三重一大”决策相冲突，或者衔接不顺畅。

（四）基金要素关注点

《央企基金办法》第二十九条中央企业基金应当严格遵守基金存续期限安排。在现有存续期外，确需追加延期的，应当履行集团决策程序，每只基金原则上只能追加延期1次，期限不超过1年，延期后管理费提取比例不高于原比例的50%。

第三十六条中央企业应当科学设定管理费收取方式和比例，规范管理费使用的范围、标准、程序等，探索开展预算管理。对资金主要来源于中央企业、主要投向集团内部项目、规模较大的基金或母基金等，应当适当降低管理费收取比例。

因此，在设立中央企业管理的基金时，需要提前考虑到国资合规的要求，对于基金的年限、管理费标准等进行科学设定。在基金的年限设定方面，由于原则上只能延期一次，且延期不超过一年，建议结合拟设基金的投资范围、拟投资企业所处融资阶段、退出预期时间、预计清算难度等，科学合理设定，避免出现需要多次延期的情形；在管理费的设定上，建议考虑市场水平（实践中笔者观察到标准比例是投资期1%-2%，退出期适当降低，母基金整体适当降低），并以保障国有资产利益为出发点，对于资金来源于国资或投向内部项目的基金，降低收取管理费。

除上述四点外，在后续投资、管理及退出环节中涉及的需要关注的合规要点，也建议国资私募机构提前考虑是否需要在募集阶段就与所有出资人协商一致，并在基金章程或合伙协议中设定相关条款。

注解：

1.《央企基金办法》第二条。

2. 《合规办法》第二条及第四十条。