国有土地利用系列问题研究6——闲置土地处置制度实务要点（一）

（一）主流观点认为客体范围为国有建设用地

闲置土地处置制度调整的客体范围是国有建设用地。最高人民法院在海南省澄迈县人民政府、澄迈绿丰农业开发有限公司再审案（案号：(2020)最高法行再425号，以下简称“澄迈绿丰案”）中对“闲置土地处置制度调整的客体范围为国有建设用地”这一主流观点进行了确认，最高院在该案中认为：第一，闲置土地处置的调整客体仅为国有建设用地，而国有农用地、国有未利用地以及集体土地并未纳入闲置土地处置的调整范畴。第二，因历史遗留问题致使土地登记用途为旅游用地、农业观光用地、综合用地等情形的，属于土地用途分类不明确，可否纳入国有建设用地闲置处置范围，需要确定该国有土地的具体用途，若确定属于国有建设用地的则纳入闲置土地处置范围。此外，该案进一步明确，判断某宗土地是否为国有建设用地，可通过用地相关手续确定，土地使用权出让合同、划拨决定书、建设用地批准书、建设用地规划许可证、不动产权证书等文件上会载明土地的具体用途。

因此，实践中主流观点认为闲置土地处置制度仅涉及国有建设用地。部分地区更进一步，将公益性用地从适用范围中剔除，《珠海市闲置土地处置办法》第2条规定：“军事用地、本市党政机关、财政全额拨款的事业单位行政办公用地、集体经济组织留用地和以无偿划拨方式供应的非营利性文化教育、医疗卫生、市政基础设施、政府储备的用地，不纳入闲置土地的认定和处置范围”。

（二）集体经营性建设用地应当参照适用闲置土地处置制度

需要注意的是，集体经营性建设用地已经入市交易，是否应该适用闲置土地处置制度？按照《闲置土地处置办法》第三十一条“集体所有建设用地闲置的调查、认定和处置，参照本办法有关规定执行”的规定，集体经营性建设用地应当参照适用闲置土地处置制度。这一点在近期自然资源部发布的《集体经营性建设用地使用权出让合同（示范文本）》中有体现，该合同第三十五条基本吸收了闲置土地处置制度。

因此，实践中，闲置土地处置制度调整的客体范围为国有建设用地。笔者认为，集体经营性建设用地应当参照适用闲置土地处置制度。

闲置土地认定规定在《闲置土地处置办法》第二条，规定如下：本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。

根据上述规定，具体的闲置土地情形如下：

（一）建设用地使用权人在规定时间内未动工开发土地

按照《闲置土地处置办法》第二条第一款的规定：国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。此情形下的闲置土地认定需要重点关注动工开发日和动工开发认定两个要点，具体如下：

1.动工开发日的认定

根据《闲置土地处置办法》第二十二条的规定，动工开发日确定方式依次如下：《国有建设用地使用权出让合同》有约定的或《划拨决定书》有规定的，动工开发时间以约定或规定为准；但如果未约定、规定的，则以实际交付土地之日起一年为动工开发日期。而实际交付土地日期应以交地确认书确定的时间为标准。

如果《国有建设用地使用权出让合同》未约定起算时点，且没有交地确认书或交地确认书没有约定实际交付日期的，如何确定动工开发日期的起算时点是一大难点。对此，需要关注地方性法规及相关文件的规定，以海南为例，《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》规定：动工开发日期……没有合同约定、文件规定或者合同约定、文件规定不明确的，以实际交付土地之日起1年为动工开发日期。实际交付土地日期不明确的，以核发土地使用权证之日起1年为动工开发日期。此外，江西省、常州市、珠海市等均有个性化的规定。对于国有建设用地使用权人而言，应当提前充分了解当地规定，避免国有建设用地被认定为闲置土地。

2.动工开发的认定

确定动工开发日后，下一步需明确如何才能构成“动工开发”。实践中经常会出现一种情况就是，国有建设用地使用权人出于“赶工期”等目的，部分建设项目在尚未实际获得施工许可证时就已经自行开工建设，该等情形是否能够构成“动工开发”？

根据《闲置土地处置办法》第三十条规定，动工开发系指依法取得施工许可证后，需挖深基坑的项目，基坑开挖完毕；使用桩基的项目，打入所有基础桩；其他项目，地基施工完成三分之一。根据上述规定，认定动工开发的前提为：取得施工许可证。如未取得施工许可证，即使基坑开挖完毕或打入所有基础桩，原则上都不会被认定已动工开发。如在澄迈绿丰案中，最高人民法院认为，虽然绿丰公司在涉案土地上建设一栋二层楼房、种植林木，出租给农民养殖等，但是该建设行为没有取得施工许可，依法不能认定涉案土地已经动工开发建设。且种植林木、出租养殖等系绿丰公司按农用地性质对涉案土地进行经营管理，不属于建设开发行为，不能据此认定涉案土地没有闲置。

由此可见，若仅开展施工而未取得施工许可证，则仍然存在被认定为闲置土地的风险。

（二）已动工的，开发建设用地面积或投资额无法达到标准且中止开发建设满一年

1.开发建设用地面积不足

第一种已动工被认定为闲置土地的情形便是：已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一（即已动工开发建设用地面积/应动工开发建设用地总面积<1/3），中止开发建设满一年。对此类情形的认定，实践关注要点为计算已动工开发建设用地面积以及应动工开发建设用地总面积。

按照已废止的《国土资源部办公厅关于闲置土地处置有关问题的复函》（虽已废止，实践中仍具有参考意义，以下简称《复函》）第一条规定，应动工开发建设总面积是指土地使用者依照土地使用权出让合同的约定和规划设计条件，应当在规定时间内完成开发建设的土地面积；开发建设的总面积是指应动工开发建设总面积中土地使用者已经进行实际投资开发建设的土地面积。但无论是已动工开发建设的用地面积还是应动工开发建设的建设用地面积，均指建筑基底面积。

2.投资额不足以及投资额的认定

第二种已动工被认定为闲置土地的情形便是：已动工开发但开发建设用地已投资额占总投资额（或应投资额）不足百分之二十五，中止开发建设满一年。在该情形下，关键点是如何认定投资额。根据《复函》第一条规定，应投资额是指土地使用者直接投入用于土地开发的资金总额，不包括取得土地使用权的费用，已投资额是指土地使用者已经投入用于土地开发建设的资金总额。并且，《闲置土地处置办法》第三十条规定，已投资额、总投资额均不含国有建设用地使用权出让价款、划拨价款和向国家缴纳的相关税费。

从性质上看，闲置土地认定属于行政确认行为。按照《闲置土地处置办法》及相关规定，闲置土地的认定程序步骤如下：

（一）调查核查

市、县国土资源主管部门发现有涉嫌闲置土地的，应当在三十日内开展调查核实，向国有建设用地使用权人发出《闲置土地调查通知书》。《闲置土地调查通知书》应当包括下列内容：国有建设用地使用权人的姓名或名称、地址；涉嫌闲置土地的基本情况；涉嫌闲置土地的事实和依据；调查的主要内容及提交材料的期限；国有建设用地使用权人的权利和义务；其他需要调查的事项。

（二）建设用地使用权人说明情况

建设用地使用权人应当在接到《闲置土地调查通知书》之日起三十日内，按照要求提供土地开发利用情况、闲置原因以及相关说明等材料。

（三）进一步调查

市、县国土资源主管部门需要进一步履行闲置土地调查职责，可以采取下列措施：询问当事人及其他证人；现场勘测、拍照、摄像；查阅、复制与被调查人有关的土地资料；要求被调查人就有关土地权利及使用问题作出说明。

（四）下达认定书

经调查核实，构成闲置土地的，市、县国土资源主管部门应当向国有建设用地使用权人下达《闲置土地认定书》，应当载明下列事项：国有建设用地使用权人的姓名或名称、地址；闲置土地的基本情况；认定土地闲置的事实、情形和依据；闲置原因及认定结论；其他需要说明的事项。

（五）公开信息

市、县国土资源主管部门应当通过门户网站等形式向社会公开闲置土地的位置、国有建设用地使用权人名称、闲置时间等信息；属于政府或者政府有关部门的行为导致土地闲置的，应当同时公开闲置原因，并书面告知有关政府或者政府部门。

在完成上述阶段后，闲置土地认定环节结束。如被认定闲置土地，国土资源主管部门将进入处置利用、变更登记等环节，如涉及收回土地使用权的，还需进行告知听证、举行听证会等一系列程序，笔者将在后续文章中介绍。

对于国有建设用地使用权人而言，若国土资源主管部门在未履行前述程序的情况下，径直制发《闲置土地认定书》的，可就该认定书依法提起行政复议或者提起行政诉讼请求撤销国土资源主管部门的行政行为。

本文结合法律规定和案例对闲置土地处置制度的客体范围、闲置土地认定及其程序进行了介绍，相关问题是闲置土地处置制度的重要组成部分，需要建设用地使用权人重点关注。后续笔者将进一步分析导致闲置土地的不同原因，以及不同原因下国土资源主管部门的处理原则等一系列实务热点问题，敬请期待。