追缴土地出让金是否适用诉讼时效问题探析

协议出让是城市土地供应的主要方式之一。由于国家垄断土地一级市场，不管是以招拍挂还是以其他方式出让土地使用权，实践中往往是由规划和自然资源等政府部门代表国家与用地主体签订《国有土地使用权出让合同》（以下简称“出让合同”），向受让方收取土地出让金，从而实现国有土地资源的利用价值。

然而，由于房地产开发属于资金密集型产业，受国家监管政策和经济周期的影响较大，房地产开发企业的融资往往受到诸多限制。若缺乏足够的现金流支撑，房企无力按照出让合同的约定及时支付土地出让金的情形也在所难免。

当土地出让方选择通过民事诉讼方式追缴土地出让金时，由于出让方追缴不及时，土地受让方常以土地出让方怠于追缴土地出让金，其债权请求权已过诉讼时效为由提出抗辩。对该诉讼时效抗辩，法院将如何裁判，直接关系到国有土地资产的保护，是一个值得重视的问题。本文拟结合现有的法律法规规定、相关的学理讨论以及各地的司法案例，对追缴土地出让金是否适用诉讼时效的问题进行梳理总结和探讨。

《中华人民共和国民法典》（以下简称“民法典”）

第188条第1款 向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为三年。法律另有规定的，依照其规定。

第192条第1款 诉讼时效期间届满的，义务人可以提出不履行义务的抗辩。

第196条 下列请求权不适用诉讼时效的规定：（一）请求停止侵害、排除妨碍、消除危险；（二）不动产物权和登记的动产物权的权利人请求返还财产；（三）请求支付抚养费、赡养费或者扶养费；（四）依法不适用诉讼时效的其他请求权。

根据上述《民法典》的规定，部分民事诉讼请求权“不适用诉讼时效”，即该请求权的义务人不能以时效届满为由抗辩。此类请求权一般基于某种特殊立法目的被排除适用诉讼时效，比如人格权、物权和知识产权受侵害产生的请求权，因关系到民事主体的人格尊严和支配权的完整性与圆满性，故不适用诉讼时效；¹基于登记公示的权威性，不动产物权人和登记的动产物权人的返还原物请求权也不适用诉讼时效；²为保障弱势群体的生存利益，体现基本的人文关怀，基于身份关系产生的具有财产内容的请求权同样不适用诉讼时效。³

在建设用地使用权土地出让合同中，土地出让人享有的请求土地受让人缴纳土地出让金的权利乃是其出让土地使用权的合同对价，本质上是一种债权请求权，而非不动产物权人享有的停止侵害或返还原物的物权请求权，因而不属于上述三种不适用诉讼时效的情形。然而，并非所有的债权请求权都适用诉讼时效。《民法典》第196条第4项“依法不适用诉讼时效的其他请求权”的兜底性规定为此留下了进一步的讨论空间。

《最高人民法院关于审理民事案件适用诉讼时效制度若干问题的规定》（2020年修正，以下简称“诉讼时效规定”）

第1条 当事人可以对债权请求权提出诉讼时效抗辩，但对下列债权请求权提出诉讼时效抗辩的，人民法院不予支持：（一）支付存款本金及利息请求权；（二）兑付国债、金融债券以及向不特定对象发行的企业债券本息请求权；（三）基于投资关系产生的缴付出资请求权；（四）其他依法不适用诉讼时效规定的债权请求权。

根据该司法解释规定，“依法不适用诉讼时效的其他请求权”主要集中在银行储蓄、金融证券及投资领域，旨在维护广大银行储户和投资者的利益。缴纳土地出让金请求权显然不属于这些特定领域。但也有法院判决对“依法”作了扩大解释，除法律、行政法规外，地方政府规章也可规定对土地出让金排除适用诉讼时效。⁴对此观点，笔者实难认同。依据一般法理，对第四项兜底条款的扩大解释，应参照其他三项请求权的性质。地方规章关于土地出让的规定在法律层级上明显无法与最高院的司法解释进行类比，且在请求权的性质上，土地出让金请求权与金融领域储户和投资者的请求权也并非同一性质的请求权。

因此，在民法典施行后，现有法律及司法解释并未明确排除土地出让金请求权适用诉讼时效。根据诉讼时效的基本规定（《民法典》第188条），追缴土地出让金应当按照一般的合同债权请求权适用三年的诉讼时效限制。

《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见(试行)》（现已失效，以下简称“民通意见”）

第170条 未授权给公民、法人经营、管理的国家财产受到侵害的，不受诉讼时效期间的限制。

《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民法典>时间效力的若干规定》(以下简称“民法典时间效力规定”)

第1条第2款 民法典施行前的法律事实引起的民事纠纷案件，适用当时的法律、司法解释的规定，但是法律、司法解释另有规定的除外。

在司法实践中，由于土地出让合同往往签订年代久远，土地出让方经常会援引受让方违约时仍在生效的《民通意见》第170条以及《民法典时间效力规定》来排除适用诉讼时效。其理由在于，自然资源部门仅代表国家签订土地出让合同，本身并不是国有土地的所有者，也不负责土地出让金的征收、管理和使用，因而土地出让金属于未被授权给公民、法人经营、管理的国家财产。受让人欠缴土地出让金相当于侵害这类国家财产，支付土地出让金的请求权因而是一种国有财产受侵害时产生的侵权请求权，不应受到诉讼时效的限制。⁵

从土地出让金的收取实践看，虽然土地出让收入在2022年以前可由自然资源部门负责具体征收⁶，但该收入并未被授权给自然资源部门经营、管理和处置，而是须全部上缴财政，列入政府预算，用于城市基础设施建设和土地开发。在这个意义上，土地出让金属于“未授权经营管理”的国家财产，可以适用《民通意见》第170条的规定。⁷

但在实务中，也有法院认为《民通意见》第170条是在物权法尚未制定的特殊时期，针对无具体管理人的国家财产遭受侵害时所产生的债权请求权，在诉讼时效方面所作的例外性规定。同时，根据《土地管理法》第5条，“国务院自然资源主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府自然资源主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定”，国家已通过立法方式将国有土地管理职能授权给自然资源部门，土地出让金是基于出让土地使用权产生的，不属于“未授权给公民、法人经营、管理的国家财产”，追收土地出让金的请求权仍应适用诉讼时效的有关规定。⁸

笔者亦认为，根据《土地管理法》第5条，可以合理解释出地方自然资源主管部门负责辖区内国有土地的管理和监督工作，是被授权管理国家财产的特别法人。北京市规划和自然资源委员会的机构职责介绍也进一步佐证了该观点，即“（一）履行本市全民所有土地、矿产、森林、湿地、水等自然资源资产所有者职责和所有国土空间用途管制职责……（六）负责本市自然资源资产有偿使用工作。”⁹

截至2023年5月31日，笔者通过北大法宝数据库检索关键词：“土地出让”、“诉讼时效”、“民法通则”、“第170条”，选择建设用地使用权合同纠纷案由，得到115篇裁判文书，从中进一步筛选，整理出80篇就追缴土地出让金是否适用《民通意见》第170条规定的相关案例，并对此进行数据分析。

（1）各地判决结果基本情况

适用诉讼时效：52（65%）；不适用诉讼时效：28（35%）

（2）不适用诉讼时效的裁判理由

土地出让金是国有财产，延迟缴纳是侵害国家财产：12（43%）

虽然土地出让金由国土资源部门具体征收，但该收入应及时足额缴入国库，并未授权给公民、法人经营和管理使用该收入：7（25%）

直接适用法条，未给出说理：7（25%）

追缴土地出让金符合法律、行政法规及省人民政府规章的规定，依法不受诉讼时效的限制：1（3%）

自然资源部门依据法律和合同将土地使用权通过出让方式授予土地使用者，是法律规定赋予的职权，管理国家事务，而非授权经营、管理资产的行为：1（3%）

（3）适用诉讼时效的裁判理由

《土地管理法》对土地的管理职能授权给了自然资源主管部门，出让土地使用权是自然资源主管部门行使管理职权的体现：43（83%）

直接适用法条，未给出说理：7（13%）

逾期缴纳土地出让金而产生的违约金基于民事合同约定的违约条款，不符合《民通意见》第170条规定的前提条件，应适用合同法的诉讼时效：1（2%）

案涉土地系原告作为被授权的特别法人管理的财产：1（2%）

（4）各地法院裁判理由讨论分析

根据以上的案例统计分析，可以发现，多数法院对追缴土地出让金适用诉讼时效持肯定态度。在排除掉“单纯适用法条，未给出说理”的案例后，支持适用诉讼时效的裁判理由绝大多数为“《土地管理法》对土地的管理职能授权给了自然资源主管部门，出让土地使用权是自然资源主管部门行使管理职权的体现”。可见，自然资源部门被法律授权作为特别法人对土地出让进行管理，已成为主流裁判观点，逐渐成为各地法院的共识。

在不适用诉讼时效的案例中，较为完整的说理集中于“自然资源部门仅负责土地出让金的具体征收，并未被授权对该笔国有资产进行经营和管理”。这说明对于自然资源部门在土地出让事务中的具体职责问题上，各地法院的认知仍有一定分歧。

此外，在最高人民法院审理的“厦门福康经济发展有限公司诉龙海市国土资源局建设用地使用权出让合同纠纷案”中，¹⁰一审法官认为，国土局依政府授权组织出让讼争地块，其请求出让合同相对方按约承担逾期支付出让金的违约金，与《民通意见》第170条规定的国家财产保护的情形不一致，应当适用诉讼时效相关规定。二审法官也认为，国土局要求支付延期付款滞纳金，符合《民法通则》中关于诉讼时效中断的规定。这些观点均反映了最高人民法院在追缴土地出让金适用诉讼时效的支持态度。

（5）迟延缴纳土地出让金的违约金

在绝大多数案例中，各地法院似乎对土地出让金和因迟延缴纳土地出让金而产生的违约金并没有作特殊区分，认为违约金仍是土地出让收入的一部分，在追缴时与土地出让金一起适用相同的规则。但值得注意的是，安徽省繁昌县人民法院在“繁昌县国土资源局与芜湖丽仁农牧科技有限公司建设用地使用权出让合同纠纷案”中认为，逾期缴纳土地出让金而产生的违约金系基于平等协商签订的民事合同中约定的违约条款，不符合《民通意见》第170条规定的前提条件，应适用合同法的一般诉讼时效。¹¹在同年审理的类似案件中，该法院认为，追收土地出让金属于自然资源部门行政职权范围内的事项，不属于未授权给公民、法人经营、管理的国家财产，应适用诉讼时效。¹²这反映了个别法院对土地出让金和迟缴出让金产生的违约金在性质上进行区别对待的观点。

笔者认为，迟延缴纳土地出让金产生的违约金是土地出让合同中设定的违约责任形式，也应是土地出让收入的一部分，与土地出让金同时上缴国库，进入财政预算，亦是国有财产的一种，应该与土地出让金同样适用相同的诉讼时效规则。

综上所述，土地出让方追缴土地出让金应被视为一般的合同债权请求权，适用诉讼时效的法律规定。一方面，支付土地出让金不属于现行法律及司法解释明确列举的不适用诉讼时效的特殊请求权类型；另一方面，地方自然资源部门可以被合理解释为辖区内土地出让事务的管理者，不适用民通意见第170条关于国家财产受侵害时排除适用诉讼时效规定。对各地相关司法案例的统计分析，也支持这一观点。最后，适用诉讼时效制度，也可以督促自然资源管理部门积极主张权利，及时追缴土地出让金及由此产生的违约金，避免国有资产受损。