首部私募行政法规解读——《私募投资基金监督管理条例》（9月1日起施行！）

《私募条例》是中国私募投资基金行业首部行政法规，其发布是私募基金领域尤其是私募股权投资基金领域的重磅事件。私募基金主要分为私募证券投资基金及私募股权投资基金两大类。在《私募条例》之前的私募基金的监管体系中,已经生效最高层级的法律文件是相对宏观的《中华人民共和国证券投资基金法》,在立法体系中属于“法律”级别，而其主要对私募证券投资基金的监管作了规定。一直以来，私募股权投资基金的监管上位法依据不足，对其规范主要依赖部门规章（如：中国证监会2014年8月21日公布的《私募投资基金监督管理暂行办法》等）、规范性文件（如：中国证监会2020年12月30日公布的《关于加强私募投资基金监管的若干规定》等）以及自律规则（主要是中国证券投资基金业协会发布的一系列行业自律规则）。此次，作为行政法规级别（仅次于“法律”级别）的《私募条例》公布，弥补了上位法不足的问题，健全了中国私募基金监管基础性法规制度，有利于促进行业高质量发展进入新阶段，具有行业发展里程碑意义！

《私募条例》共七章62条。

第一章“总则”（第一条至第六条），重点明确了适用范围，明确将契约型、公司型和合伙型基金均纳入监管范围（详见《私募条例》，下同，第二条），并规定了私募基金行业的基本原则（详见第三条）和财产独立的基本属性（详见第四条）等。

第二章“私募基金管理人和私募基金托管人”（第七条至第十六条），重点从管源头、管主体的角度，明确了对私募行业的核心主体私募管理人的全面监管：规定了私募管理人的企业性质（详见第七条）、自身及股东资质要求（详见第八条）、私募管理人的董监高要求（详见第九条）、登记要求（详见第十条）、私募管理人的职责（详见第十一条）及禁止性行为（详见第十二条）、持续性经营要求（详见第十三条）及注销情形（详见第十四条）等。

第三章“资金募集和投资运作”（第十七条至第三十四条），重点从管过程、管行为的角度，明确了私募基金管理人在资金募集和投资运作中须遵守的规定。

其中，关于募集方面：规定了募集方式原则上采用自行募集（详见第十七条）、募集过程中应遵守合格投资者要求（详见第十八条及第二十条）、投资者适当性及风险披露要求（详见第十九条）、避免向不特定对象宣传推介亦不得承诺保底（详见第二十条）等关于投资者保护的规定、募集完毕需及时备案（详见第二十二条）；关于投资运作方面：明确了私募基金的投资范围（详见第二十四条）、需满足投资层级¹要求（详见第二十五条）、关联交易管理制度（详见第二十八条）、基金财产审计要求（详见第二十九条）、从业人员禁止性的行为（详见第三十条）、持续性的信息披露及报送要求（详见第三十一条至第三十三条）、终止运作情形（详见第三十四条）等。

第四章“关于创业投资基金的特别规定”（第三十五条至第三十八条），从差异化监管的角度，规定了将对创业投资基金给与政策支持（第三十六条），并将优化其营商环境、简化其登记备案手续、实施差异化监督管理、在退出方面提供便利等原则性条款（第三十七条及第三十八条），体现了在资本市场深化改革进入全面实行“注册制”的背景下，国家对“投早投小投科技”的切实支持和鼓励。目前国家对创业投资基金已经有了一些政策优待，且中国证券投资基金业协会2023年2月24日发布并于2023年5月1日实施的《私募投资基金登记备案办法》中，已有对创业投资基金备案、投资运作、上市公司股票减持等方面提供差异化自律管理服务的一些规定，伴随着国家支持扶持力度的加大，后续还可以期待进一步的优待政策及便利支持。

第五章“监督管理”（第三十九条至第四十三条）和第六章“法律责任”（第四十四条至第六十条），分别从强化监督管理和法律责任的角度作出详细规定，以保障《私募条例》的落地实施。“监督管理”章节明确了国务院证券监督管理机构为监管部门并规定了其监管职责（详见第三十九条），执法监管措施（详见第四十条）及行政处罚措施（详见第四十二条），并将记录诚信数据、惩戒失信主体、建立私募基金监督管理信息共享、统计数据报送和风险处置协作机制等（详见四十三条）。“法律责任”章节详细规定违反《私募条例》的各项规定所需承担的行政责任，涉及犯罪的，依法追究刑事责任。作为立法层级较高的行政法规，为保障法律规定的严肃性必然需要强化监督管理，落实法律责任，这两个章节的规定，将直接改变以往主要以低层级法规及自律性规则规范行业所导致的监管执法依据和手段相对欠缺、法律责任较轻或不明确的局面。

第七章“附则”（第六十一条至第六十二条），规定了特殊情形（涉外相关）适用规则及《私募条例》的施行时间（2023年9月1日）。

经过前述对《私募条例》逐章逐条地研读分析，笔者理解，《私募条例》作为私募基金领域的行政法规，充分体现其对私募基金行业全面监管的理念。《私募条例》从管源头、管主体的角度，管住了私募基金管理人及其他从业人员，又从管过程、管行为的角度，管住了私募基金“募集、投资、管理、退出”的整个生命周期。在以往的私募基金的行业实践中，尤其是私募股权投资基金行业，虽然上位法不足，但低级别的法律及自律性规则对于从业人员以及 “募集、投资、管理、退出”的生命周期的规范也是非常丰富的。《私募条例》中绝大多数的监管规则，如：管理人登记备案、资金募集方式、合格投资者、投资者适当性匹配、风险揭示、产品宣传、基金备案、投资范围、投资层级、人员适格、关联交易、基金财产审计、信息报送、信息披露等，基本和目前行业现行规范操作一致，并未出现颠覆性规则，比较大程度上保护和认可了行业发展至今形成的规范性要求，并以行政法规的形式予以了明确，通过强化监督管理和法律责任以保障实施。

注解： 

1. 投资层级的规定主要是在中国人民银行、中国银行保险监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、国家外汇管理局于2018年4月27日联合公布的《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》(业内一般简称“《资管新规》”)中第二十二条: “资产管理产品可以再投资一层资产管理产品, 但所投资的资产管理产品不得再投资公募证券投资基金以外的资产管理产品。”本次《私募条例》规定，私募基金的投资层级应当遵守国务院金融管理部门的规定。日后，国务院金融管理部门亦可能会制定规范私募基金投资层级方面的新规。