实际施工人能否向EPC总承包方主张工程款问题研究

《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》第四十三条规定：“实际施工人以转包人、违法分包人为被告起诉的，人民法院应当依法受理。实际施工人以发包人为被告主张权利的，人民法院应当追加转包人或者违法分包人为本案第三人，在查明发包人欠付转包人或者违法分包人建设工程价款的数额后，判决发包人在欠付建设工程价款范围内对实际施工人承担责任。”

《中华人民共和国建筑法》第二十四条规定：“提倡对建筑工程实行总承包，禁止将建筑工程肢解发包。

建筑工程的发包单位可以将建筑工程的勘察、设计、施工、设备采购一并发包给一个工程总承包单位，也可以将建筑工程勘察、设计、施工、设备采购的一项或者多项发包给一个工程总承包单位；但是，不得将应当由一个承包单位完成的建筑工程肢解成若干部分发包给几个承包单位。”

《北京市高级人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干疑难问题的解答》第一条规定：“发包人就尚未取得建设用地规划许可证、建设工程规划许可证等行政审批手续的工程，与承包人签订的建设工程施工合同无效。但在一审法庭辩论终结前发包人取得相应审批手续或者经主管部门批准建设的，应当认定合同有效。”第三十一条规定：“……建设工程施工合同无效，但工程经竣工验收合格并交付发包人使用的，承包人应依据法律、行政法规的规定承担质量保修责任……”

目前法律法规及规范性文件中对发包人的范围并无具体解释，但应通常认定为对建设工程有获取行政审批义务并最终实际使用建设工程的主体。

（一）存在司法案例认为EPC总承包方亦应在未支付工程款的范围内对实际施工人承担责任

最高人民法院民法典贯彻实施工作领导小组编著的《中国民法典适用大全》合同卷（四）第2553页有下述观点：“建设工程实行总承包的，总承包单位经发包人同意，在法律规定的范围内对部分工程项目进行分包的，工程总承包单位即成为分包工程的发包人。”虽然未明确违法分包或转包情况下，总承包单位的身份是否可转化为发包人，但其试图将发包人身份作出改变，不再固定指向建设工程项目的业主方。司法实践中也存在法院认为EPC总承包方也应向实际施工人支付工程款的情形。

【案例】中国五冶集团有限公司、西安华江环保科技股份有限公司等建设工程施工合同纠纷民事二审民事判决书

                              ——(2021)最高法民终750号

最高人民法院认为：“西安有色公司（EPC总承包方）、华江公司、五冶公司就案涉土建工程属于多层转包，西安有色公司非工程物化利益的享有者、发包方，亦非五冶公司的合同相对方，原则上五冶公司作为实际施工人不能向既不是发包人又与其无合同关系的转包人西安有色公司主张权利，但西安有色公司在收到榆钢公司支付的118183000元工程款后，并未全额向华江公司转付，西安有色公司向华江公司已付款107463000元，差额为10720000元。根据分项EPC总承包合同，其与华江公司约定的固定总价126750000元，与其同榆钢公司约定的价款129500000元，减少2750000元，此差额应属管理费性质，西安有色公司根据总承包合同履行了相应管理职责。但对于其收到工程款扣除管理费后剩余的7970000元，五冶公司有权向其主张权利，即西安有色公司应在7970000元范围内向五冶公司承担责任。”

【案例】崔站发、洛阳路桥建设集团第二工程有限公司建设工程施工合同纠纷再审审查与审判监督民事裁定书

                              ——(2019)最高法民申5724号

法院认为：“平榆高速公路公司将涉案工程发包给中铁隧道集团一处，中铁隧道集团一处将涉案工程分包给路桥集团，路桥集团又将该工程交由其子公司路桥集团二公司，路桥集团二公司与崔站发签订《山西平榆高速公路AS3石马沟2#桥工程联合合作协议书》，将案涉工程转包给崔站发，并由崔站发实际施工建设。依据上述规定，崔站发有权请求发包人平榆高速公路公司在欠付工程款的范围内承担责任。如果平榆高速公路公司已经向中铁隧道集团一处支付全部工程款，不存在欠付工程款的情况，则中铁隧道集团一处应当在欠付工程款范围内向崔站发承担责任，依次类推，确定案涉工程的发包人、分包人、转包人应向实际施工人崔站发承担责任的范围。”

【案例】中铁十五局集团有限公司、柳金龙建设工程施工合同纠纷再审审查与审判监督民事裁定书

                                  ——(2019)最高法民申3086号

法院认为：“柳金龙作为实际施工人，系通过王泽平承接的案涉工程，而王泽平系代表信宇公司从中铁十五局下属项目部承接到有关工程的，因此中铁十五局（总承包人）与柳金龙之间并不存在直接合同关系。但中铁十五局与信宇公司或王泽平之间并未完成结算，从中铁十五局原审的举证情况来看，亦不能认定中铁十五局已将柳金龙所施工项目的工程款付给信宇公司，故中铁十五局与信宇公司之间的待结算款项中包含柳金龙所施工的部分。在柳金龙已经完成案涉工程且竣工验收合格的情况下，其直接向中铁十五局主张工程款，具有代位请求的性质，同时从中铁十五局曾直接向柳金龙付款的行为来看，其对信宇公司向柳金龙转包的行为是知情和认可的，原审法院判令中铁十五局向柳金龙支付工程欠款亦符合本案的实际情况，并无明显不妥。”

【案例】雷昌武、南通四建集团有限公司、左传江等建设工程施工合同纠纷再审民事判决书

——(2020)皖民再28号

法院认为：“南通四建公司从高速公司承接高速·龙湖天地小区建筑工程后，将工程转包给彭传忠，彭传忠又以南通四建公司的名义将工程肢解分包给包括左传江、熊永军在内的自然人施工。左传江、熊永军将其承接的部分工程中的瓦工交由雷昌武施工完成，并对欠付雷昌武的款项进行了结算确认，左传江、熊永军与雷昌武系直接合同相对方，左传江、熊永军应向雷昌武支付已经双方确认的欠付款项及利息。彭传忠作为不具有施工资质的自然人非法承接高速·龙湖天地小区工程后，再次非法将工程肢解分包给包括左传江、熊永军在内的自然人施工，亦未尽其管理注意义务，对案涉欠付款项的形成具有明显过错，其应在欠付左传江、熊永军的工程款范围内向雷昌武承担支付责任。虽彭传忠并非南通四建公司的工作人员，但南通四建公司通过与其签订《建设工程项目内部管理、经济、责任承包合同》的形式，使得彭传忠得以南通四建公司的名义对外进行施工，将部分工程分包给左传江、熊永军。案涉工程从外观上看系由左传江、熊永军从南通四建公司处承接，雷昌武在案涉工程中提供的主要系木工劳务，其所主张的工程款项主要系木工班组的劳务工资，而南通四建公司将其承建的高速·龙湖天地小区非法转包给彭传忠后，对工程项目的实施缺乏必要的组织、监督、管理，未依法履行施工总承包企业对劳务工资等工程款项应尽的支付、监管职责，对案涉欠付款项的形成存在具有明显过错，应与彭传忠共同在欠付左传江、熊永军的工程款范围内向雷昌武承担支付责任”

（二）另有法官认为同一建设施工项目中，发包人与总承包人的身份不应改变，实际施工人仅在向发包人主张欠付工程款时才能突破合同相对性，不能突破合同相对性向EPC总承包方或其他无合同关系的多层转包和违法分包方主张工程款

《中华人民共和国民法典》第四百六十五条第二款规定：“依法成立的合同，仅对当事人具有法律约束力，但是法律另有规定的除外。”

第七百九十一条规定：“发包人可以与总承包人订立建设工程合同，也可以分别与勘察人、设计人、施工人订立勘察、设计、施工承包合同。发包人不得将应当由一个承包人完成的建设工程肢解成若干部分发包给数个承包人。

总承包人或者勘察、设计、施工承包人经发包人同意，可以将自己承包的部分工作交由第三人完成。第三人就其完成的工作成果与总承包人或者勘察、设计、施工承包人向发包人承担连带责任。承包人不得将其承包的全部建设工程转包给第三人或者将其承包的全部建设工程肢解以后以分包的名义分别转包给第三人。

禁止承包人将工程分包给不具备相应资质条件的单位。禁止分包单位将其承包的工程再分包。建设工程主体结构的施工必须由承包人自行完成。”

【案例】许金斌、新疆天恒基建筑工程有限公司建设工程施工合同纠纷再审审查与审判监督民事裁定书

                                 ——(2021)最高法民申1358号

法院认为：“根据建工司法解释第4条的规定，承包人非法转包、违法分包建设工程或者没有资质的实际施工人借用有资质的建筑施工企业名义与他人签订建设施工合同的行为无效。天恒基公司与蒋小红签订的《工程内部承包合同》、蒋小红与许金斌签订的《建设工程施工内部承包合同》，均因违反上述法律规定，应属无效合同，原审认定正确。建工司法解释二第24条规定：‘实际施工人以发包人为被告主张权利的，人民法院应当追加转包人或者违法分包人为本案第三人，在查明发包人欠付转包人或者违法分包人建设工程价款的数额后，判决发包人在欠付建设工程价款范围内对实际施工人承担责任。’汇龙天华公司将案涉工程发包给天恒基公司，天恒基公司将工程转给蒋小红内部承包，蒋小红又将部分工程转给许金斌施工。依照上述法律规定，许金斌将汇龙天华公司、天恒基公司与蒋小红作为共同被告起诉，二审法院认定蒋小红作为违法分包人，汇龙天华公司作为发包人，判决承担支付工程款及利息的处理结果，亦无不妥。天恒基公司作为承包人，其与许金斌之间并没有合同关系，因此许金斌无法依照合同主张案涉工程款及利息，二审法院免除天恒基公司的民事责任，具有法律依据。”

【案例】杨兴川、陕西省城乡建设综合开发公司等建设工程施工合同纠纷其他民事民事裁定书

                                 ——(2021)最高法民申4495号

法院认为：“凤县人民政府将涉案工程发包给城乡建设公司，城乡建设公司将工程交由长城路桥公司施工，长城路桥公司又将工程交由杨兴川（丰禾山隧道施工队）施工。杨兴川主张本案工程款。一、二审判令长城路桥公司承担本案付款责任。杨兴川再审申请认为城乡建设公司应当与长城路桥公司承担连带责任。在工程施工过程中，城乡建设公司虽然多次向杨兴川支付工程款，但该支付行为应视为城乡建设公司代长城路桥公司支付工程款。城乡建设公司与杨兴川（丰禾山隧道施工队）无直接合同关系，双方并非本案合同相对人。杨兴川要求城乡建设公司承担本案连带责任，无明确法律依据。”

【案例】吕佐全、甘肃兴城建设工程有限公司建设工程施工合同纠纷再审审查与审判监督民事裁定书

                                 ——(2019)最高法民申5048号

法院认为：“案涉工程的发包方为会宁水管所，承包方为兴城公司，兴城公司将工程转包给唐玉宏，唐玉宏又将工程再次转包给吕佐全。吕佐全与唐玉宏签订施工合同，并实际收取唐玉宏工程款，吕佐全与唐玉宏为合同相对方。原审判决依据合同相对性，认定吕佐全向兴城公司主张支付工程价款无事实和合同依据，并无不当。”

【案例】邓勇、中交第四公路工程局有限公司等建设工程施工合同纠纷民事二审民事判决书

                                 ——(2022)藏民终63号

法院认为：“案涉工程的发包人应是交投公司，总承包人为中交四公局，在同一工程中，上述两者的身份一般是不变的。而中交四公局将案涉工程转包给润辉公司，双方签订的《工程施工合同（施工二队）》由于违反了《中华人民共和国合同法》第二百七十二条第二款的禁止性规定，应为无效，其从合同《补充协议01》《补充协议02》亦为无效；而润辉公司与邓某签订的《内部承包协议》因违反了《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》（法释﹝2004﹞14号）第一条第一款第一项的规定亦应无效。再次，至于中交四公局主张的邓某为润辉公司的监事（润辉公司亦未否认），且二者签订了《内部承包协议》，邓某的施工行为应为履职行为。本院认为邓某虽然是润辉公司的监事，但也不能未经授权就代表润辉公司对外行使权利，中交四公局自身理解有误，故在没有相反证据证明的情况下邓某应认定为实际施工人。最后，中交四公局是案涉工程的总承包人，而与邓某签订《内部承包协议》的是润辉公司，无论中交四公局是否明知邓某的实际施工人身份，邓某都不能突破合同相对性直接向中交四公局要求工程款。”

【案例】张栈利、珠海中冶基础设施建设投资有限公司建设工程施工合同纠纷二审民事判决书

                                  ——(2017)粤04民终2452号

法院认为：“张栈利从永通公司承包工程，申鼎公司与二十冶集团（总承包方）均与张栈利无直接发生关系，《施工合同司法解释》第二十六条第二款明确限定在欠付工程价款范围内对实际施工人承担责任的主体是发包人。本案中，申鼎公司、二十冶集团与张栈利之间并不存在合同关系，亦非案涉工程的发包人。张栈利作为实际施工人，可以根据上述司法解释的规定突破合同相对性向案涉工程的发包人中冶公司主张权利，但对于与自己合同关系之外的其他转包人或分包人，在主张权利时则应当受到合同相对性的制约，不能将实际施工人与发包人之间的其他转包人或分包人都扩大性地认定为发包人。故张栈利、中冶公司上诉主张申鼎公司、二十冶集团对本案欠付工程承担连带责任不符合法律规定，本院不予支持。”

综上，总承包人在工程已竣工验收后未完成工程款支付义务、对违法分包或转包存在过错的情形下，实际施工人存在有权向总承包人主张工程款的可能性。不具有上述情形时，建设工程施工合同作为有名合同应遵循合同相对性原则。赋予实际施工人向发包人主张工程款的权利除了基于保护弱势农民工群体的合法权益外，还应因为发包人系实际施工人投入的巨大人力、物力、财力的最终受益人，即便基于不当得利返还的规定也有其合理性。但EPC总承包方并非建设工程的最终受益人，且其后与他人签订的施工合同及他人再次签订的施工合同等已经基于真实的意思表示对权利义务作出处理，且法律明文规定禁止层层转包及违法分包，在此情形下，与总承包方无合同关系的实际施工人向其主张工程款没有任何合法合理性。