《消防设施通用规范》《民用建筑通用规范》法律问题解析（二）

一般情况下，法不溯及既往。对标准的制定者来说，法不溯及既往也是一项准则，即标准的效力不溯及既往，只能从标准公布施行之日起才生效，该标准对此前的建筑设计和建筑消防设计不具有溯及力。标准是不断更新和提高的，用新的更高的标准去要求过去已建成的建筑，会干扰建筑市场并导致建筑市场的无序。但本次修订的两个通规标准，存在一定的溯及力。

本次修订的这两个标准的“前言”部分，都有如下表述：对于既有建筑改造项目（指不改变现有使用功能），当条件不具备、执行现行规范确有困难时，应不低于原建造时的标准。这句话有三层意思：一是对于不改变现有使用功能的既有建筑改造项目，在改造过程中，通常应当按新标准进行改造。从这句话来看，两部通规有一定的溯及力。二是对于不改变现有使用功能的既有建筑改造项目，在改造过程中，如果条件不具备、执行现行规范确有困难时，应不低于原建造时的标准。从这句话来看，两部通规对原有建筑的改造，又是不强制的，符合原标准即可，没有溯及力。三是对于改变使用功能的既有建筑改造项目，应当采用新标准。从这句话来看，两部通规还是有溯及力的。总的来说，两个新标准的溯及力适用上，是在“从新兼从高”要求的基础上，适当的有所调整。

新标准的发布，如果从时间上来看，很简单，从其向社会发布之日起或者在发布标准的公告里面直接写明标准生效的时间就可以了。但是，制定标准的目的在于实际应用，不是颁布之后束之高阁即告完成。标准的发布和实践中如何采用，涉及实践中运用建筑标准的新旧衔接问题，需要认真加以分析。

（一）既有建筑改造、扩建项目适用标准的新旧衔接

1、对于按照建设时的标准要求进行设计，并通过建设工程消防设计审查或备案的已建成建筑，如果不改变使用功能，不进行改建、扩建，处于正常使用状态，那么即使是不符合新的强制性标准，也不影响该建筑的正常使用，该建筑的管理使用单位也不需要为了适应新标准而专门进行适标性改进。如果要进行改建、扩建，则改建、扩建部分必须符合新标准的要求，而不能继续采用老标准。如果要进行内部重新装修，则除了结构不用调整之外，选用的装饰材料、电气线路等和建筑结构无关的部分，仍要符合新标准的要求。

2、对于按照建设时的老标准要求进行设计，且已通过建设工程消防设计审查或备案的建筑，对于需要改变使用功能并进行改建、扩建的项目，则无论具体项目的使用功能如何改变，都要符合新标准的强制性要求。 

3、对于已经建成，但从一开始就未取得建设工程消防设计审查意见书或备案凭证的新建项目，应当责令建设单位改正上述违法行为，按照新的标准要求，对该工程进行建设工程消防设计审查或备案，以及竣工消防验收或消防验收备案。

（二）新建项目建设过程中适用标准的新旧衔接

对于新建项目在建设过程中是否必须采用新标准，则要根据不同的情况不同处理。

1、对于已经取得建设工程消防设计审查意见书或备案凭证的新建项目，人财物已经准备完毕并进场施工的，由于该项目的技术状态已经固定，采用的标准虽然是旧标准，但考虑到此时修改设计按照新标准执行，将会造成工程停工、已建设内容需要推倒重来，对社会财富是极大的浪费，因此，尽管该建设工程是采用旧的标准，但该工程仍然要继续施工，按照旧的标准执行，满足旧标准的条件即可。这种情况下，该建设工程的消防验收，仍要以老的工程标准为准，而不能要求建设单位必须符合新标准。

2、对于那些虽然已经取得消防设计审查意见书或备案凭证的新建项目，但人财物均未进行准备，且长期不开工的新建项目，在新的标准施行后才准备开工的，要重新进行相应的消防设计审查或备案。

3、对于已经开工建设但并未办理建设工程消防设计审查意见书或备案凭证的新建项目，原则上属于违法建筑，应当停止建设，按照新标准进行消防设计，并进行消防设计审查或竣工验收。

（三）尚处于设计阶段的建设工程，完全采用新标准进行设计。

对于尚处于设计阶段的建设工程项目，由于各项条件尚不具备，工程还处于设计阶段，因此，完全按照新标准的要求进行设计并不浪费社会资源，且正好符合新标准的要求，因此，在两个标准发布生效之日，在设计阶段的项目，要完全按照新标准重新进行设计。

根据《中华人民共和国标准化法》第2条第2款规定：“国家标准分为强制性标准、推荐性标准，行业标准、地方标准是推荐性标准。”因此，旧的国家标准中的推荐性条文和行业标准、地方标准，在2018年1月1日之后，在性质上都是推荐性标准。同时，《标准化法》第2条第3款规定：“强制性标准必须执行。国家鼓励采用推荐性标准。”因此，就国家强制力保障实施来说，推荐性标准不具有国家强制力，不得采用监督检查、行政处罚、记入信用记录等行政执法手段强制实施，更不能采取刑事强制措施保障执行。

但在两部通规的前言中，关于推荐性标准是这样描述的：“与强制性工程建设规范配套的推荐性工程建设标准，是经过实践检验的，保障达到强制性规范要求的成熟技术措施，一般情况下也应当执行。”这句话看起来赋予了推荐性标准一定的强制执行力。但是，根据《标准化法》第2条第1款：“本法所称标准（含标准样品），是指农业、工业、服务业以及社会事业等领域需要统一的技术要求”，因此，标准本身不是法，只是“技术要求”，不遵守标准，只能造成产品、服务质量不合格，成果不为人们所接受。因此，两部通规里面自行要求的“一般情况下也应当执行”，只是国家鼓励采用推荐性标准的倡议，代表国家对推荐性标准的态度，不代表有强制执行力，更不能用国家行政权、司法权来强制社会执行。

按照《标准化法》第2条第3款规定：“强制性标准必须执行。国家鼓励采用推荐性标准”，说明推荐性标准并不必然要执行，但《中华人民共和国消防法》第60条第1款第2项：“单位违反本法规定，有下列行为之一的，责令改正，处五千元以上五万元以下罚款：（一）消防设施、器材或者消防安全标志的配置、设置不符合国家标准、行业标准，或者未保持完好有效的”这个条文中，《消防法》又赋予了“行业标准”的强制执行力。

面对法律冲突，法律预先设置好了冲突规则，《中华人民共和国立法法》第103条规定：“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定”。《标准化法》和《消防法》都是全国人大常委制定的法律，属于同一机关制定的法律。就标准的法律效力而言，《标准化法》是关于标准的一般规定，《消防法》内关于标准的规定是特别规定，因此，按照特别法优于一般法的原则，《消防法》关于标准的规定优于《标准化法》关于标准的规定。因此，当面对《消防法》第60条第1款规定的“消防设施、器材或者消防安全标志的配置、设置不符合国家标准、行业标准的”这个规定时，相当于《消防法》赋予了“行业标准”的强制执行性，也即消防行业标准，在事关“消防设施、器材或者消防安全标志的配置、设置”方面，消防“行业标准”应当执行，否则，将会受到相应的处罚。

那么，《消防法》第60条第1款规定的“不符合国家标准、行业标准的”里面的“国家标准、行业标准”是国家标准、行业标准的全部条文吗？答案显然不是。《消防法》设置这一条文，主要是之前我国的消防标准都是强制性条文和推荐性条文共存的标准，根据《标准化法》的原则，只有强制性条文才具有行政强制性，由国家强制力保证实施，因此，《消防法》第60条第1款规定的“不符合国家标准、行业标准”，是指国家标准、行业标准里面的强制性条文，并不包含推荐性条文。这一点，要特别注意。