国有土地利用系列问题研究5——“限马甲”：北京市土地挂牌竞买人资格规则变化及其法律后果

2023年3月昌平区朱辛庄一地块引发了42家房企/联合体“围猎”。其中，数家央企、地方国企甚至民营企业均联合各自的关联企业（业内称“马甲”）分别参与竞买，以取得多个摇号名额，从而增加自身的竞得率，被认为存在“围标”嫌疑。土拍结束后，北京市规自委及时回馈社会关注，就相关情况组织有关房地产企业开展座谈会，就相应问题征求各方意见。随后，北京市规自委发布补充公告，以打补丁的方式调整了土地挂牌竞买人资格规则，进一步杜绝“马甲”围标现象，促进房地产企业公平有序竞争。

在此之前，上海市在土地挂牌出让须知中便明确规定同一名竞买申请人只能提交一次交易申请（含联合竞买申请）。同时明确：同一法定代表人或负责人的法人或其他组织视为同一名申请人；凡与申请人之间有直接或间接参股、控股、投资等关联关系的法人或其他组织，也视为同一名申请人，但申请人的母公司为上市公司的，该上市公司的非控股股东或非实际控制人除外。

此前，北京一直都明文规定同一企业及其控股的各个公司不得参加同一宗地的竞买。此次，新规则将限制范围溯源到同一集团成员企业。具体变化及影响分析如下：

（一）限制主体范围从“同一企业”扩展为“同一集团”

补充公告提到，将挂牌文件中出让公告第三条“同一企业及其控股的各个公司不得参加同一宗地的竞买”调整为“同一集团成员企业不得同时报名竞买同一宗地”。这意味着，不仅是企业及其项下的分子公司不得参与同一宗地的竞买，日后集团企业不得通过控制平行的关联企业参与同一宗地的竞买。将有力改变之前竞买情形：部分集团公司通过设立数个看似“独立”的分子公司（各个主体之间并无控股关系）集体卡位部分热门地块竞标名额的“马甲”围标或串标现象。日后，一个集团公司需要在协调内部各方利益后派出一家意向公司参与竞标。并且补充公告还规定，如有企业想要联合竞买，“同一集团成员企业仅可组成一个联合体参与同一宗地竞买”。

（二）将“同一集团企业”界定为“与集团公司存在关联关系的公司”

补充公告还对集团成员企业的范围作出了规定，即：“同一集团成员企业包括但不限于：与集团公司存在关联关系的公司（含全资公司、控股公司）”。笔者认为，此处规定的“存在关联关系的公司”存在一定的模糊空间，如其涵摄范围是否包括部分有关联关系的参股公司及其他公司，以及是否与《公司法》定义的关联关系一致，仍需要北京市规自委进一步明确。按照现有表述的文意，由于采取的是包括但不限于的表述，笔者认为可以结合《公司法》的规定去判断存在关联关系的公司。《公司法》第二百一十六条第四项规定：“关联关系，是指公司控股股东、实际控制人、董事、监事、高级管理人员与其直接或者间接控制的企业之间的关系，以及可能导致公司利益转移的其他关系。但是，国家控股的企业之间不仅因为同受国家控股而具有关联关系。”应该说，《公司法》上的关联关系外延较广，除全资公司、控股公司之外，还包括其他与相关人员（主体）有直接或者间接控制关系的公司等。

（三）国家控股的企业不仅因为同受国家控股而具有关联关系

“国家控股的企业之间不仅因为同受国家控股而具有关联关系”，为国资委控制下的各个独立国有企业之间做了有效的区隔，如中国建筑集团有限公司及其项下子公司与中国铁路工程集团有限公司及其项下子公司，不能仅因均受国务院国有资产监督管理委员控制而属于《公司法》规定的存在关联关系的公司。

补充公告更新了《符合竞买资格的承诺书》，其中要求竞买人承诺“不存在同一集团成员企业同时报名竞买同一宗地的情况”；并同步调整违反规则的责任，将原公告“竞得人违反相关自我承诺内容，或有上述任一违约行为的，出让人可取消其竞得资格”的规定调整为“竞得人违反相关自我承诺内容，或有上述任一违约行为的，如已取得竞买资格，出让人可取消其竞买资格，已报价的其出价作废，如已竞得土地的，出让人可取消其竞得资格”。具体分析如下：

（一）取消其竞买资格

如违反规则的竞买人已取得竞买资格的，出让人可取消其竞买资格。按照《民法典》第四百七十三条规定，土地招拍挂文件属于要约邀请，意向单位仅在符合竞买规则的条件下才能取得资格。否则，出让人当然有权取消其获得的竞买资格。

（二）已报价的其出价作废

违反竞买人资格规则的竞买人已报价的其出价作废。这是上一原则的延续，由于竞买人违反了招拍挂文件的规则，其不具有竞买资格，其发出的报价文件属于无效要约应当作废。

（三）取消其竞得资格

违反竞买人资格规则的竞买人如已竞得土地的，出让人可取消其竞得资格。原则上，竞买人报价属于要约，出让人评选出最终的中标单位并发出中标通知书，该中标通知书属于承诺，双方合同即告缔结。但是如果竞买人违反了规则，双方的合同因竞买人违反规则而无效。笔者认为，出让人此时取消竞买人获得的竞得资格是对无效合同的一种确认。

应该说，本次对违反规则责任的设计较为立体周延，对违反规则的竞买人，按照竞买资格的获取、报价、地块竞得各个阶段，分别设立惩罚后果，有效限制“马甲”围标等现象。

通过前文分析，笔者认为，本次北京市土地挂牌竞买人资格规则的调整能在一定程度上解决集团企业控制各自独立的分子公司“围标”、“串标”现象，促进房地产企业有序竞争。但是，对于集团成员企业范围中有关联关系公司的定义仍然存在模糊空间，具体如何理解和适用，有待进一步观察后续的土拍项目公告。