从欧盟《阻断法令》看反制裁立法与司法实践

以实施制裁的主体进行区分，制裁可以分为多边制裁和单边制裁。最为常见的多边制裁是联合国安理会根据《联合国宪章》授权实施的制裁措施，针对的是特定国家和特定实体，这里的实体包括机构和个人（为方便表述，以下统称为制裁对象），这种制裁具有充分的国际法依据，所有的成员国都有严格执行的义务。与多边制裁相对应的是单边制裁，即某个国家或者国家集团根据其国内法对其他国家或者制裁对象实施制裁。

说到单边制裁不得不以美国为例，它是发起单边制裁措施最多，也是国内制裁法律体系最为完善的国家。比较早期的制裁措施主要针对国家，比如伊朗、古巴和朝鲜等所谓的“支持恐怖主义国家”，后来逐步发展到机构和个人等各类制裁对象。近年来随着中美关系出现起伏，各类对华制裁法律又纷至沓来。

除制裁领域广泛外，美国的制裁法律还有一个特点，就是次级制裁与初级制裁并存。初级制裁也称为一级制裁，主要由美国财政部外国资产控制办公室（Office Foreign Asset Control，OFAC）负责管理，只有在与美国存在某种“连结点”的情况下美国政府才会主张管辖权，这些连结点主要包括：美国人参与的活动，导致美国人违反制裁规定的非美国人的行为，使用美元或美国金融系统的交易，向制裁对象提供美国原产产品、服务和技术。

相对于只有在与美国存在某种连结点的情况下才会受到美国政府管辖的初级制裁，由美国国务院管理的次级制裁具有更广泛的域外效力，适用于不存在任何美国连结点的交易和活动，也就是我们经常提到的“长臂管辖”。这些次级制裁措施旨在阻止外国人，包括其他国家的个人和实体参与涉及制裁对象的交易或活动。比如《香港自治法》要求非美国金融机构不得与制裁对象进行交易或者为其提供金融服务，否则将对这些非美国金融机构实施制裁，措施包括禁止美国金融机构对其提供贷款、禁止美国人对其投资、禁止使用美国金融支付系统，以及禁止从事美国管辖范围内的外汇交易等。由此可见，在很多情况下次级制裁产生的影响更大。

美国的初级制裁措施主要针对其“对手”，但次级制裁因其性质使然，并不具有针对性，即便作为盟友，加拿大、英国和欧盟也对美国任意实施次级制裁的行为心存芥蒂，并均已制定了自己的反制裁法律。欧盟在1996年制定《阻断法令》（Blocking Statute），用以回应和对抗美国颁布针对古巴的《赫尔姆斯—伯顿法》和针对伊朗、利比亚的《达马托法》中涉及到的次级制裁措施，禁止欧盟成员国实体遵守美国具有域外效力的制裁措施。《阻断法令》制定以后，由于各方面的原因实际上长期处于备而不用的状态。2018年美国政府单方面退出《伊核协议》后，重启对伊朗的制裁措施，欧盟修订并重新启动《阻断法令》，以应对美国在对伊制裁中的长臂执法，保护在制裁中受到波及的欧洲企业。具体执行起来，欧盟《阻断法令》的措施主要包括：（1）要求各成员国企业在法案生效30天内就其经济和金融利益是否直接或间接受到美国制裁影响通知委员会；（2）禁止欧盟企业依照该法所列出的美国制裁法律开展商业活动，否则将面临罚款；（3）允许受影响企业通过欧盟成员国法院向由于制裁而对其造成损害的实体追偿损失；（4）基于制裁的任何外国法院判决或行政决定在欧盟境内无效。《阻断法令》在附件中列举了该法所针对的若干美国域外适用制裁立法。

《阻断法令》对全体欧盟成员国均有效，但实际上各成员国司法机关在法令的具体适用中，对标准的理解和对裁判的尺度并不完全一致，最具代表性的案件是伊朗梅利银行诉德国电信案（Bank Melli Iran v. Telekom Deutschland GmbH）。德国电信公司是德国最大的电信服务提供商德国电信集团的子公司，该集团的营业收入中有近一半来自美国。德国电信公司与伊朗梅利银行存在业务关系，鉴于梅利银行被OFAC列入“特别指定国民和被封锁者清单”（Specially Designated Nationals And Blocked Persons List，SDN清单），德国电信公司出于对制裁合规的考虑，单方解除与梅利银行的业务合同。梅利银行以违反《阻断法令》为由将德国电信公司起诉至德国汉堡地方法院。一审法院认为，在本案的具体情形中，根据德国合同法的有关制度，德国电信公司享有任意解除权，也就是不需要任何理由即可以解除与梅利银行的业务合同。梅利银行不服提起上诉，二审法院认为该案的核心争议涉及到对《阻断法令》第5条第1款的解释，即欧盟成员国任何人不得以任何方式，遵守或者执行法令所列明的制裁法律的相关规定，以及根据这些法律规定作出的行政指令、禁令和司法裁判。因此二审法院决定中止诉讼程序，并根据《欧洲联盟运行条约》（Treaty on the Functioning of the European Union，TFEU）将该案涉及到的核心问题提交给欧洲法院先决裁决。在二审法院公开的诉讼文件中，可以看到该案的核心争议拆解为三个问题，即（1）适用《阻断法令》是否需要以收到美国政府或者法院的指令或者禁令为前提；（2）《阻断法令》第5条第1款的适用是否优先于德国合同法关于任意解除权的规定；以及（3）违反《阻断法令》第5条第1款的，必须确认无效并继续履行合同，还是可以采取支付违约金或者缴纳罚款等替代方式。

欧洲法院最终于2021年底对上述几个问题作出裁决：

（1）只要存在制裁法律，经营者出于对风险的考虑通常都会采取必要的措施以规避风险。因此，从《阻断法令》的立法目的来解释，即便经营者没有收到行政机关或者司法机关发出的指令、禁令或者裁判，都需求抵消制裁立法的影响并保护欧盟实体。具体到本案中，无论德国电信是否收到美国行政机关或者司法机关的指令、禁令或者裁判，只要其为遵守次级制裁而采取了行动，就应当适用《阻断法令》第5条第1款的有关规定。

（2）包括合同法在内的德国国内法与《阻断法令》均为有效法律，本身并不存在效力优先级的问题，但如果放任欧盟实体通过解除合同的方式来规避域外制裁，将破坏《阻断法令》所保护的欧盟公共政策与利益。有鉴于此，在相对方提交初步证据以表明解除行为是基于对规避制裁的考虑，那么举证责任将转移至解除方，解除方需要证明解除合同的行为另有其因。

（3）从立法本意出发，受案法院应当裁决继续履行合同，不得解约，但需要符合比例原则。《阻断法令》第5条第1款没有明确说明违反该款规定将产生何种后果，但第9条规定成员国应制定适用于违反《阻断法令》的处罚措施，且此类措施应当“有效、成比例且具有劝阻性”。所谓比例原则，即经营者不遵守制裁法律而继续履行合同将受到的损失，与解除合同后给相对方造成的损失，二者相比较，两害相权取其轻，作为最终作出裁决的依据之一。

从该案的审理经过来看，欧洲法院在法律的解释和适用上基本秉持原教旨主义，主张原原本本去理解和贯彻立法本意，但在具体案件的审理中又在努力维持案件当事人与公共政策之间的利益平衡。《阻断法令》的立法初衷是希望通过索赔机制形成经营者抵制外国制裁的效果，但在实施中却变成了逼迫经营者“选边站”，考虑到欧盟经济对美国的依赖程度，经营者甘冒违反《阻断法令》而采取规避风险的合规措施成为大概率事件。

中美关系近年来进入下行通道，双边斗争从外交领域扩展至经贸领域，以制裁与反制裁法律作为斗争武器已是不可避免的趋势，而且我们的反制裁法律也绝不能仅仅成为宣示性立法，应当也能够成为反霸权和反制裁的利器。截止目前，我们已经搭建起反制裁法律的框架，包括商务部颁布的《不可靠实体清单规定》（以下称《清单规定》）和《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》（以下称《阻断办法》），以及《反外国制裁法》，前两部为部门规章，后一部是法律。它们的主要内容在此前已经做过介绍，下面主要结合欧盟《阻断法令》的立法和实施情况，就中国未来的反制裁立法和司法实践提出以下几点愿景和建议：

一是对阻断和反制裁的对象进行合理的审查与认定。《反外国制裁法》第12条规定，任何组织和个人均不得执行或者协助执行外国国家对我国公民、组织采取的歧视性限制措施。组织和个人违反前款规定，侵害我国公民、组织合法权益的，我国公民、组织可以依法向人民法院提起诉讼，要求其停止侵害、赔偿损失。该条规定的前段与欧盟《阻断法令》第5条第1款类似，属于反制裁核心条款，随之带来一个问题，即一项制裁法规或者措施是否构成“歧视性限制措施”由谁来决定？《阻断法令》的做法是将有关制裁法律列入附件，只要是这些法律中的制裁措施，均可作为起诉依据，产生的后果就是诉权过于泛滥，并且不同法院的司法尺度难以达到统一。

合适的做法是在诉讼程序之上前置行政审查与认定机制，用以决定哪些制裁措施具有可诉性。《阻断办法》第7条第1款规定，工作机制经评估，确认有关外国法律与措施存在不当域外适用情形的，可以决定由国务院商务主管部门发布不得承认、不得执行、不得遵守有关外国法律与措施的禁令。《反外国制裁法》第4条规定，国务院有关部门可以决定将直接或者间接参与制定、决定、实施本法第三条规定的歧视性限制措施的个人、组织列入反制清单。在下一步的立法中，可以考虑将以上规定中的程序予以适当合并，由国务院对阻断和反制裁对象予以审查和认定。除程序性规定外，还应当对阻断和反制裁对象的实体标准进行规定，可以考虑将《清单规定》中的“危害中国国家主权、安全、发展利益”“违反正常市场交易原则”的“歧视性措施”，与《阻断办法》中的“外国法律与措施的不当域外适用”一并纳入认定标准。此外，阻断和反制裁对象亦不必限于次级制裁，对我国家安全和经济利益构成严重威胁的初级制裁措施，也可纳入其中。

二是对取得反制裁豁免的标准予以明确。《阻断办法》第8条对反制裁豁免申请的程序予以规定，中国公民、法人或者其他组织可以向国务院商务主管部门申请豁免遵守禁令。申请豁免遵守禁令的，申请人应当向国务院商务主管部门提交书面申请，书面申请应当包括申请豁免的理由以及申请豁免的范围等内容。国务院商务主管部门应当自受理申请之日起30日内作出是否批准的决定；情况紧急时应当及时作出决定。《反外国制裁法》中没有关于豁免制度的规定。

在后续的立法中，宜对取得反制裁豁免的实体标准予以适当明确，为行政机关审查豁免申请提供执法依据。在制定有关标准时，应当将以下因素纳入考量：（1）依法不遵守域外制裁措施是否会对国家和社会公共利益，或者申请人的合法权益造成重大损害，并且申请人有义务就可能造成的“重大损害”进行充分举证；（2）对申请人遵守域外制裁措施给国家和社会公共利益，或者交易对手的合法权益造成的损害，与依法不遵守域外制裁措施而给自身带来的损害进行比较，根据比例原则进行审查；（3）遵守域外制裁措施是否是避免重大损害的唯一方法，是否存在其他替代性措施。

三是对反制裁诉讼的程序予以合理设计。《阻断办法》和《反外国制裁法》中均有关于诉讼权利的规定，赋予当事人在因域外初级制裁或者次级制裁而导致权利受损的情况下，向国内法院提起诉讼，要求行为人或者受益人承担赔偿责任。但因缺乏具体的程序性规定，目前尚不具备实际的可操作性，有待最高人民法院发布相关的司法解释予以明确。

从民事诉讼的角度来看，反制裁诉讼应当属于侵权或者合同纠纷，在管辖和审级设计上可以参考反垄断案件的相关规定。《最高人民法院关于审理因垄断行为引发的民事纠纷案件应用法律若干问题的规定》第3条规定，第一审垄断民事纠纷案件，由知识产权法院，省、自治区、直辖市人民政府所在地的市、计划单列市中级人民法院以及最高人民法院指定的中级人民法院管辖。《最高人民法院关于知识产权法庭若干问题的规定》第2条规定，知识产权法庭审理不服高级人民法院、知识产权法院、中级人民法院作出垄断第一审民事案件判决、裁定而提起上诉的案件。考虑到反制裁案件多有涉外因素，且通常标的金额高、社会乃至国际影响大，为统一法律的解释和适用标准，宜采取集中管辖，由指定的中级人民法院审理一审案件，不服一审裁判的向最高人民法院提起上诉。