美国出口管制之法律体系与制度初探索

随着科学技术的发展，越来越多的国家开始注重通过出口管制等方式以维护自身的技术安全，特别是美国，作为拥有先进技术及科研成果的科技强国，美国自20世纪70年代开始即相继出台相应的出口管制相关法律，并经过多年实践，形成了一套健全而复杂的出口管制体系。本文旨在对美国出口管制法律体系及制度做初步探索，就出口管制的法律体系、执法机构及处罚措施做概括性简要介绍。

（一）以出口物项用途划分

美国在出口管制方面主要按照管制物项的用途进行单独立法，主要针对军用物项以及军民两用物项这两个维度进行立法（对于纯民用物项，一般不会涉及国家安全，实践中一般不会就纯民用物项进行单独管制）。具体而言：

1.军民两用物项相关的出口管制

对于军民两用物项，主要通过《国际紧急经济权力法案》（International Emergency Economic Powers Act, IEEPA）、《出口管制改革法案》（Export Control Reform Act, ECRA）作为上位法，以《出口管制条例》（Export Administration Regulations, EAR）为具体的实施条例对军民两用物项的出口加以管制，同时，在《出口管制条例》之下，还包括商务部《商业管制清单》（Commerce Control List）、《商业国家列表》（Commerce Country Chart）等，以促进前述出口管制条例的落实与实施。

2.军事物项出口管制

对于军事物项的出口管制，则以《武器出口管制法》（Arms Export Control Act）作为上位法，在此基础上制定了《武器国际贸易条例》（International Traffic in Arms Regulation）、《军需物品清单》（U.S. Munitions List）等实施条例。

（二）其他维度划分

除上述按出口物项用途划分外，美国还会为特定国家制定相应的管制条例/法规，如美国为制裁伊朗，制定了《伊朗资产管制条例》（Iranian Assets Control Regulations）等单独针对伊朗的特别法。

（一）军民两用物项的出口管制

对于军民两用物项，在考虑其是否可能落入出口管制，从而需取得进一步许可时，需主要关注如下四个方面：

1.What is being exported? （出口物项是否属于管控物项）

根据EAR的规定，对于：（1）位于美国境内的所有产品[包括美国对外贸易区（U.S. Foreign Trade Zone）或途经美国的产品]；（2）原产于美国的产品；（3）利用美国技术或软件生产的产品[（根据产品不同的产品性质及类别，EAR设置了0%、10%、25%三条最低“美国含量（De Minimis U.S. Content）”的标准线，达到该标准线的产品，属于EAR项下的管控物项）]；（4）在美国境外工厂生产，但该产品的生产工厂或工厂的主要部件为美国技术或软件；（5）在美国境外工厂生产，但生产该产品的成套设备或主要部件源于美国的产品，均属于EAR项下的受管制物项，对于该等物项，在出口时，需进一步考虑是否需要取得相应的出口许可。

在上述基础上，如果出口企业涉及的出口物项系在《商业管制清单》（Commerce Control List, CCL）中列示的物项，根据CCL需要进行管控且不属于许可证例外的情形，原则上需要向美国商务部门申请出口许可；CCL规定了0-9类受管控的军民两用物项，范围包括：CAT 0 核材料、设施及设备以及类似物项 （Nuclear Materials Facilities & Equipment and Miscellaneous Items）、CAT 1 材料、化学品及有毒物质 （Special Materials and Related Equipment, Chemicals, “Microorganisms” and “Toxins”）、CAT 2 材料加工（Materials Processing）、CAT 3 电子类物项 （Electronics）、CAT 4 计算机类物项（Computers）、CAT 5 通信及信息安全 （Telecommunications and Information Security）、CAT 6 激光及传感器 （Sensors and Lasers）、CAT 7 导航及航空电子 （Navigation and Avionics）、CAT 8 海洋船舶 （Marine）、CAT 9 航空航天及其推进器（Aerospace and Propulsion）该十类。

具体而言，相关物项出口前，企业可以通过EAR或商务部工业与安全局（U.S. Department of Commerce’s Bureau of Industry and Security, BIS）的网站查询所出口物项或技术的ECCN编码，以明确所出口的物项是否属于受管制物项以及被管制的原因。ECCN编码一般分为5位：（1）第一位代表上述物项的类别；（2）第二位为物项的组别，分A-E五个组别，分别代表：A-设备、组件和部件（Equipment, Assemblies and Components）、B-测试、检验和生产设备（Test, Inspection and Production Equipment）、C-材料（Materials）、D-软件（Software）、E-技术（Technology）；（3）第三位及第四位为物项的管制原因，管制原因合计7类，包括：0-国家安全原因[National Security reasons (including Dual Use and Wassenaar Arrangement Munitions List) and Items on the NSG Dual Use Annex and Trigger List]、1-导弹技术原因（Missile Technology Reason）、 2-核不扩散 (Nuclear Nonproliferation）、3-生化武器（Chemical & Biological Weapons）、 5-美国商务部决定的出于对国家安全或对外政策管制（Items warranting national security or foreign policy controls at the determination of the Department of Commerce）、6-“600 series”控制的物品[“600 series” controls items because they are items on the Wassenaar Arrangement Munitions List (WAML) or formerly on the U.S. Munitions List (USML)]、9-反恐、犯罪控制、地区稳定、供应短缺、联合国制裁等原因（Anti-terrorism, Crime Control, Regional Stability, Short Supply, UN Sanctions, etc）；¹（4）第五位为按序编码，无特殊意义。举例来说，防弹服及材料（Clothing & materials, bullet-resistant）这一物项的ECCN编码为1A005，1代表该物项属于“材料、化学品及有毒物质”类的物项，A代表该物项属于设备、组件和部件组，0代表出于国家安全原因被管制。

另外，对于没有ECCN编码的物项，则将被统一归类为EAR99编码。一般来说，EAR99物项为低科技含量的产品，不需要出口许可，但如果落入通用禁令（General Prohibition），则也需申请出口许可证。²

特别注意的是，除CCL所列受管制物项/技术外，2018年《出口管制改革法案》（ECRA）发布时，要求新增对新兴技术与基础技术（Emerging and Foundational Technology）的出口管制，同时，为落实该要求，BIS曾于2018年发布了14项拟定的新兴技术清单（涉及生物技术、人工智能及机器人、定位导航技术等技术领域），并公开征求意见，自2019年至今，BIS也陆续针对部分新兴技术发布相应的管制措施，例如2020年1月发布对人工智能识别地理图像的分析软件进行（为期一年）的管控，且在本月12日（即2022年8月12日），新增四项与芯片相关的技术管制物项，包括氧化镓Ga2O3和金刚石两种超宽带隙半导体衬底、用于开发GAAFET结构的集成电路的EDA软件，以及压力增益燃烧 (PGC) 技术。

2.Where is the item being exported? （出口物项的目的国）

• 出口受管制主体：根据EAR，美国人（U.S. Person）作为出口主体时，需受限于该一系列的出口管制限制，此美国人较我们一般理解的美国人范围有所扩大，EAR采取了属人加属地的原则，对于自然人，包括美国国籍自然人及拥有美国永久居住权以及受美国庇护的外国人，对于法人，包括依美国法成立的法人、主要营业地在美国的法人、外国公司在美国的分支机构以及在美上市的外国主体。

• 出口行为：EAR也就何种行为属于“出口行为”做了相应的定义及解释，除了我们惯常理解的狭义的“出口行为”，即将物项从美国境内运送至美国境外，还包括以下几种情形：（1）出口行为（Export），包括 ：i) 向在美国境内的外籍人士移交或转让技术、源代码（视为出口）；ii) 在美人员将受管制的航空器的注册权、控制权或所有权转让给其它国家的公民或个人；（2）再出口行为（Reexport），包括： i) 将受EAR限制的物项从美国以外的国家运送或转移到另一个国家；ii）向发生转让的外国以外国家的外国人士发布或转让受EAR管辖的技术或源代码（视为再出口）；iii）非在美个人将受管制的航空器的注册权、控制或所有权转移给其它国家的公民或个人；（3）发布（Release）：指非美国人通过视觉检测、口头交流、书面或其他任方式获取了受EAR管制的技术或源代码；（4）转让（Transfer）：指在同一外国国家内物项的最终用途或最终用户发生变化。

• 出口目的国：除根据CCL在技术层面对出口物项进行管控外，美国商务部还制定了《商业国家列表》（Commerce Country Chart, CCC），以此控制军民两用物项向特定国家的出口。根据CCC，如相应国家在某一领域被标记，则意味着如果物项在标记领域出口至该国家，则需要申请出口许可，以下表（见表1）中国和日本为例，可以看出，与美国外交关系越密切的国家，一般在CCC中所受到的限制越少（详细介绍可参见盈理洞察7月27日刊《商业管制清单的使用与判断方法——以射频芯片MMIC放大器为例》）。

除此之外，EAR还将除美国之外的其他国家划分为A/B/D/E四个组别，以区分不同的管控要求，A/B/D/E的优待程度由高到低，可享受更多的许可证例外及越少的管控措施（例如对于最终用途及最终用户的限制不同）。A类国家为美国战略合作伙伴，包括加拿大、日本、韩国、澳大利亚、欧盟等，受较少的限制；B类国家为受管制较少的国家，仅次于A类国家受到相应的许可证例外的优待，包括如新西兰、法国、印度等；D类国家为受关注的国家，享有较低程度的许可证例外待遇及较为严格的最终用户及最终用途的要求，包括中国、埃及等；E类为单方面禁运及支持恐怖主义的国家，仅少量物项允许出口，国家包括古巴、伊朗、朝鲜及叙利亚。

综上，结合本文第二章节第1部分1-2的内容，在此举例说明，还以上述防弹服及材料（Clothing & materials, bullet-resistant）这一物项为例，通过查询EAR，该物项的ECCN编码为1A005，且根据EAR对该物项的规定（见图1），可知以下信息：i）该物项受国家安全（NS）、联合国（UN）及反恐（AT）原因管制，国家安全适用CCC中的Column 2（NS2），AT适用于CCC中的Column 1（AT1），UN则指受联合国安全理事会武器禁运的国家（包括中非共和国、刚果、厄立特里亚、伊朗、伊拉克、黎巴嫩、利比亚、朝鲜、索马里和苏丹）；ii) 该物项不适用LVS豁免，³除适用UN的国家外，其他国家适用于GBS豁免。⁴

图一

3.Who will receive the item? （交易对象/最终用户）

• 实体清单（Entity List）：根据EAR，在美国商务部认为某些实体可能会损害美国国家安全或美国外交政策利益时，可能会将该实体列入《实体清单》（Entity List）, 一旦列入，无论该实体是作为买家、中间方、收货人还是最终用户，在对原产自美国的受管制物项进行出口行为时，原则上均需要申请出口许可。

• 未经证实的清单[Unverified List (UVL)]：除实体清单外，如果BIS或联邦官员无法对受管制物项出口、再出口和转让的真实性进行核实，相关外国主体可能会被列入此未经证实清单，被列入此清单的主体实质上尚未被认为属于管控政策所描述的最终用户，但需要进一步核实以明确其身份，例如需要在从事交易前向BIS出具UVL声明，说明交易物项的用途。

• 军事最终用户清单[Military End-User (MEU) List]：对于白俄罗斯、缅甸、柬埔寨、中国、俄罗斯或委内瑞拉的某些实体，可能会被列入军事最终用户清单（Military End-User List），以对该等实体采取出口、再出口和转让的出口管制限制。

4. How will the item be used?（最终用途）

除上述对交易对象及最终用户的限制外，如果出口物项的最终用途属于EAR所禁止的用途，则同样也需要申请出口许可，受管制的最终用途主要包括以下几个方面：（1）核用途；（2）火箭、飞行器及无人驾驶飞行器用途；（3）生化武器用途；（4）海上核动力用途；（5）军事用途等。

（二）军事物项出口管制

根据《军需物品清单》（U.S. Munitions List），该清单规定了21大类被管制的军用物项，基本将所有可出口的军用物项列入其中，且美国总统也有权决定该等军事物项的分类以及相关物项是否应当被列入该清单中。

美国的出口管制事宜由美国商务部、国务院、财政部、国土安全部、司法部、能源部等多个部门负责管理，商务部工业与安全局（U.S. Department of Commerce’s Bureau of Industry and Security, BIS）为管理军民两用物项出口管制的主要机构，美国国务院主要负责与军事用品相关的出口管制，能源部负责管制与生产特殊核材料有关的技术的出口和再出口、美国核管理委员会负责某些核材料和设备的出口管制，财政部负责对其他国家实施经济制裁，国土安全部负责边境及海关执法、司法部负责刑事案件调查及执法。

（一）处罚措施

根据EAR，违反出口管制相关法律、命令或许可的行为，需承担相应行政处罚及刑事处罚的风险，具体而言，行政处罚包括：1.行政处罚，根据BIS 2022年7月发布的“Don’t Let This Happen To You!”（BIS发行的关于出口管制的调查报告），罚款的最高金额可达到每项违规行为US $330,562 或交易价值的两倍（孰高）；2.除行政处罚外，BIS还有权发布命令，限制相关主体出口、再出口后转让相关物项；3.对于律师、会计师、顾问或货运代理，还可能被BIS禁止参与办理任何出口许可证申请或相关事务。除行政处罚外，对于故意违反出口管制法的行为，每项违法行为可能会被判处最高20年监禁及/或100万美元罚金的刑事处罚。

（二）案例

根据BIS发布的“Don’t Let This Happen To You!”，BIS在该报告中列举了部分国家的行政及刑事处罚案例（主要列举中国、俄罗斯和伊朗的相关案例），本文简要列举报告中所举的2个中国案例，以供初步了解实践中可能涉及违反美国出口管制的部分典型行为以及可能产生的后果：

案例1：2013年3月至2015年期间，中国公民Si Chen未经BIS许可购买产自美国的ECCN编码为3A001的敏感物项至中国，涉及物项包括雷达和军事干扰设备中使用的集成电路和其他部件，且Si Chen走私价值超过10万美元的通信设备，用于太空通讯及相关应用，其虚报运输文件的物品价值，且通过其家庭成员在中国开设的银行账户收取货款，并存在伪造中国护照掩盖走私活动的行为，另外，管制物项一般会在Si Chen在美国加州Pomona所租赁的办公室交付，Si Chen收货后，会将该物项运送至香港再转运至中国。2018年7月9日，Si Chen 承认其前述采购的“罪行”，同时承认洗钱罪及使用伪造护照的相关罪行。2018年10月1日，Si Chen被判处46个月监禁，缓刑三年；2019年8月5日，BIS剥夺Si Chen十年的出口特权（至2028年10月10日）。

案例2：中国居民Yang Liu，于一家中国数字音视频公司担任销售代表，在任职期间认识了一名伊朗客户，并开始为其采购电子元件；2009年，Yang Liu在香港注册公司，从美国为该伊朗客户采购产品，一般是由该伊朗客户向其提供产品清单以及供应商清单，Yang Liu与美国供应商协商价格后，根据伊朗客户的指示购买产品。2011年至2018年期间，Yang Liu合计向某单一美国供应商采购了300多件美国原产的电子元件及传感器，该等产品的ECCN编码为ECCN 3A991（且因涉及伊朗客户，产品被指定为EAR99），Yang Liu隐瞒了产品的最终用途及最终用户信息，并向美国供应商提供了虚假信息，将产品先运送至香港，在香港修改产品价值后转运至伊朗。2018年10月，Yang Liu在美国加州被逮捕，2019年4月15日，Yang Liu被判处6个月监禁、5,000美元刑事罚款、没收财产25,000美元，并被驱逐出境。

注解：

1.第四位通常还会代表物项是受单方还是多方管制，如果为多方管制，则第三位数字所代表的原因优先于第四位数字代表的原因，另外，如果ECCN第三位数字是9，则意味着整个条目均为单方面原因管制（比如 2B 991，系单方面出于反恐原因管制），如果ECCN第四位数字是9，则说明该物项是出于第三位数字所代表的单方面原因受到管制（比如 2A290, 是单方面出于核不扩散原因受到管制）；

2.注：如下述（2）、（3）及（4）所述出口国家、交易对象及最终用途等因素，均属于General Prohibition所列情形，例如，如果出口的物项属于EAR 99，但其出口至《商业国家列表》（Commerce Country Chart）所列国家及相关领域或交易对象属于《实体清单》（Entity List）所列主体或该物项最终用途被EAR所管制，即使物项属于EAR99，也需申请出口许可；

3.LVS: Shipments of Limited Value, 指同一订单中包含的、受CCL上同一ECCN条目控制的商品的净值不超过LVS段落中针对该条目规定的金额；

4.GBS：Shipments to Country Group B Countries, 指除苏丹及乌克兰外，授权向B组国家出口/再出口该物项。

来源：

1.https://www.bis.doc.gov/index.php/regulations/export-administration-regulations-ear

2.https://www.bis.doc.gov/index.php/documents/enforcement/1005-don-t-let-this-happen-to-you-1/file