规划许可类案件中个人业主是否具有复议、诉讼主体资格

引言：本系列文章主要围绕规划、土地领域行政法的相关问题，结合真实案例，进行深入分析与解读。

某小区业主认为某建设项目与其居住的住宅楼之间楼间距不符合国家强制标准、《建设工程规划许可证》中的楼高与《规划意见书》不符等，向复议机关提出行政复议申请，请求撤销《建设工程规划许可证》。被申请人在复议答复意见中主张申请人与涉案《建设工程规划许可证》不具有法律上的利害关系，不具有行政复议申请人资格。复议机关未采纳该主张作出驳回复议申请的决定，而是经实体审理后，认为被申请人核发涉案《建设工程规划许可证》符合法律法规规定，作出复议决定维持被申请人作出的《建设工程规划许可证》。

（一）相对人或者与行政行为有利害关系的公民、法人和其他组织具有提起行政复议或行政诉讼的主体资格

司法监督是保障依法行政的最根本保障，行政复议是推动行政机关依法行政的重要法定渠道。《行政诉讼法》与《行政复议法》也在条文中将该功能作为立法目的予以明确。《行政诉讼法》第一条规定：“保证人民法院公正、及时审理行政案件，解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法“。《行政复议法》第一条规定：“为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法”。然而，从根本上而言，监督行政机关依法行使职权的出发点和落脚点仍是在于保护公民、法人和其他组织的合法权益。因此基于行政复议和行政诉讼的上述根本目的，尽管行政复议与行政诉讼具有维护客观法秩序的功能，可以对行政行为进行合法性审查，但其功能定位仍然是以解决纠纷、维护公民合法权益为主。有关主体对于采用行政复议或者行政诉讼的救济手段保护其自身合法权益具有请求权，其有权根据自身具体情况对该项权益进行处分，如《行政诉讼法》第六十二条规定在人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前，原告可以申请撤诉；《行政复议法》第二十五条规定：“行政复议决定作出前，申请人要求撤回行政复议申请的，经说明理由，可以撤回；撤回行政复议申请的，行政复议终止”。

公民、法人和其他组织行使行政复议或者行政诉讼请求权的基础在于其合法权益受到侵害。《行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”。《行政复议法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法”。从提请行政复议或者行政诉讼主体资格的角度，即要求提请行政复议或者行政诉讼的公民、法人或者其他组织为与被复议或者诉讼的行政行为相对人或者与该行政行为具有利害关系。

（二）利害关系是指行政机关作出行政行为时按照法规范要求应该当予以考虑和保护的主观公权力

《行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。《行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（二）申请人与具体行政行为有利害关系；……”。上述条文中均规定具有利害关系为提起行政复议或行政诉讼的条件，但利害关系的标准，即何种情形可以认定为具有利害关系难以把握，上述法律中未予以明确。

司法实践中关于利害关系的判断以刘广明与张家港市人民政府案为典型，最高人民法院对该案作出的(2017)最高法行申169号《行政裁定书》载明“所谓‘利害关系’仍应限于法律上的利害关系，不宜包括反射性利益受到影响的公民、法人或者其他组织（以下统称当事人）。同时，行政诉讼乃公法上之诉讼，上述法律上的利害关系，一般也仅指公法上的利害关系；除特殊情形或法律另有规定，一般不包括私法上的利害关系”，“只有主观公权利，即公法领域权利和利益，受到行政行为影响，存在受到损害的可能性的当事人，才与行政行为具有法律上利害关系，才形成了行政法上权利义务关系，才具有原告主体资格（原告适格），才有资格提起行政诉讼”。“公法（行政法）上利害关系的判断，同样较为复杂。原告主体资格问题与司法体制、法治状况和公民意识等因素密切相关，且判断是否具备原告主体资格的标准多重，并呈逐渐扩大和与时俱进态势。其中，保护规范理论或者说保护规范标准，将法律规范保护的权益与请求权基础相结合，具有较强的实践指导价值。即以行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法和所适用的行政实体法律规范体系，是否要求行政机关考虑、尊重和保护原告诉请保护的权利或法律上的利益（以下统称权益），作为判断是否存在公法上利害关系的重要标准。”该案为利害关系的判断提供了相对清晰的司法实践判断标准，即根据行政机关作出有关行政行为时是否对需要对公民、法人或者其他组织所主张的权益予以考虑作出判断。

（三）原则上个人业主自身权益受到直接不利影响的，才具有对有关规划许可行政行为提起行政复议或诉讼的主体资格

根据《城乡规划法》，在规划区域内进行建筑物、构筑物、道路、管线等工程建设的，应当取得建设工程规划许可证。建设工程规划许可证内容包括许可证编号、发证机关名称和日期、建设单位、建设项目名称、建设位置、建设规模等事项。为了保障公民良好的居住生活条件，要求建设项目对住宅间距予以合理安排，住宅建筑与相邻建、构筑物的间距应在综合考虑日照、采光、通风、管线埋设、视觉卫生、防灾等要求的基础上统筹确定，不仅在相关规划设计标准中对此作出强制性要求，部分地区也通过规范性文件予以规定，比如《北京市生活居住建筑间距暂行规定》，河北省衡水市印发《衡水市建筑间距和退距管理技术规定（试行）》。因此，日照、采光、通风等规划条件应当属于行政机关作出规划许可时予以考虑的事项，个人业主的相关权益受到不利影响的，具有对规划许可行政行为提起行政复议或者诉讼的主体资格。

在康某等人与上海市虹口区规划和自然资源局、上海市规划和自然资源局建设工程规划许可行政诉讼案中，康某等人向上海市规划和自然资源局申请行政复议，请求撤销上海市虹口区规划和自然资源局核发的《建设工程规划许可证》。上海市规划和自然资源局作出《行政复议决定书》维持了上海市虹口区规划和自然资源局核发的涉案《建设工程规划许可证》。原告等人不服，提起该案诉讼。诉讼中上海市虹口区规划和自然资源局辩称康某等人并非行政行为相对人或利害关系人，不具有原告主体资格。上海市第一中级人民法院在二审判决书中对此主张未予支持。法院认为：“从该局提交的《建设项目日照分析报告》（施工图阶段）可知，项目建成后确会对刘光明等五人房屋的采光产生一定影响，故刘光明等五人作为相邻人，具有提起本案诉讼的主体资格”。

而小区配套公建的设置等间接影响个人业主生活便利等条件的规划事项，个人业主的自身相关权益并未受到直接影响，而是涉及小区业主的共有利益，应当由业主委员会或者专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主共同提起行政复议或者型行政诉讼。在张某与北京市规划和自然资源委员会行政诉讼案中，张某认为其所居住的小区违法取消所有配套公建，要求北京市规划和自然资源委员会查处。北京市规划和自然资源委员会经核查张某的主张不成立，并作出答复将相关情况告知张某。张某不服，向法院提起诉讼。张某虽在诉讼中主张北京市规划和自然资源委员会对涉案擅自改变规划、取消配套公建的查处结果影响其居住生活需要，法院经审查认为张某购买的房屋并不在其所反映的涉嫌改变规划、取消配套公建的地块范围内，因此北京市规划和自然资源委员会是否查处该举报事项不会对张某的合法权益产生实际影响，张某与该举报事项之间并无法律上的利害关系，不具有原告主体资格。其次，即便如张某所言上述土地规划用途变更问题涉及到小区的配套公建事项，但该事项涉及的是小区业主的共有利益，根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第十八条的规定，应当由业主委员会以自己的名义，或者由专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主共同提起行政诉讼，故张某作为单个业主针对此项举报事项提起诉讼，亦不具有原告主体资格。

从某些复议机关的复议案件审理工作来看，一方面，出于对行政管理业务的监督，复议机关更倾向于实体上对有关规划许可类行政行为进行审理并作出决定。另一方面，实体审理也可以减少因利害关系认识不一致导致的行政败诉，降低行政复议阶段的程序空转。从案件审理的延伸效果上看，由于规划许可尤其是住宅项目的规划许可，提起行政争议的主体往往可能涉及多人，在一个案件中对实体问题予以确认，也可以减少其他相关主体针对同一实体问题提起多个复议或诉讼。因此，在规划许可类案件中，一般建议复议机关对实体问题予以审查，最终根据案件具体情况，决定作出何种复议决定。