国有土地上住宅作生产经营用途的征收时是否涉及停产停业损失补偿

引言：本系列文章主要围绕规划、土地领域行政法的相关问题，结合真实案例，进行深入分析与解读。

《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称“《条例》”）第十七条规定：“作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：……（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿”，但《条例》中并未明确对停产停业损失进行补偿需要满足的具体条件。实务中，结合规划用途管制，对于利用住宅进行生产经营活动的，其停产停业损失是否属于征收补偿范围是相关被征收主体争议的焦点问题，对此各地存在不同的处理方式。

（一）停产停业损失补偿不以房屋用途为唯一判断标准，需以实际生产经营遭受损失为前提，但改变房屋用途从事生产经营的可能会影响停产停业损失补偿的认定

《房地产管理法（2007修正）》第六条规定：“为了公共利益的需要，国家可以征收国有土地上单位和个人的房屋，并依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。具体办法由国务院规定”。2011年，国务院公布《国有土地上房屋征收与补偿条例》，明确作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当对被征收人因征收房屋造成的停产停业损失给予补偿，指出补偿的标准需根据房屋被征收前的效益、停产停业期限等因素确定，并授权省、自治区、直辖市制定具体办法。

上海市即于2011年10月19日公布施行《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》，规定：因征收非居住房屋造成被征收人、公有房屋承租人停产停业损失的补偿标准，按照被征收房屋市场评估价的10%确定。被征收人、公有房屋承租人认为其停产停业损失超过被征收房屋的市场评估价10%的，应当向房屋征收部门提供房屋被征收前三年的平均效益、停产停业期限等相关证明材料。房屋征收部门应当委托房地产价格评估机构对停产停业损失进行评估，并按照评估结果予以补偿。2014年10月1日生效的《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十九条第一款、第二款规定：“征收非住宅房屋造成停产停业损失的，应当根据房屋被征收前的效益、停产停业期限等因素给予补偿。补偿的标准不低于被征收房屋价值的百分之五，具体标准由设区的市、县（市）人民政府规定。生产经营者认为其停产停业损失超过依照前款规定计算的补偿费的，应当向房屋征收部门提供房屋被征收前三年的效益、纳税凭证、停产停业期限等相关证明材料。房屋征收部门应当与生产经营者共同委托依法设立的评估机构对停产停业损失进行评估，并按照评估结果支付补偿费”。上述地方规定中虽然没有明确产生停产停业损失的主体应当满足的条件，但并非只要地上物性质上属于非住宅、存在利用该地上物进行生产经营活动的可能性，就需要进行停产停业损失补偿，从补偿标准中的效益、纳税情况、停产停业期限等确定补偿数额要素来看，被补偿主体应当是在征收时利用征收范围内的非住宅实际从事生产经营活动。

在王某与浙江省温州市鹿城区人民政府房屋征收补偿一案中，王某主张其被征收房屋是商铺，征收必然对其造成停产停业损失，认为根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条、《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》（2014）第二十九条规定，征收非住宅房屋，停产停业损失属于应当补偿的范畴，故以二审判决对其主张补偿停产停业损失请求未予以支持，系适用法律错误等为由，向最高人民法院申请再审。最高人民法院作出(2020)最高法行申13081号《行政裁定书》，即认定“征收非住宅房屋，补偿停产停业损失的前提是征收造成停产停业损失的事实，并非只要属于非住宅房屋，就必然给予停产停业损失补偿”，裁定驳回王某的再审申请。北京市于2011年11月18日施行的《北京市国有土地上房屋征收停产停业损失补偿暂行办法》第三条规定：“被征收房屋符合下列条件的，房屋征收部门应当给予被征收人停产停业损失补偿：（一）被征收房屋具有房屋权属证明或者经有关部门认定为合法建筑；（二）有合法、有效的营业执照或者登记证，且营业执照或者登记证上载明的住所（营业场所）为被征收房屋。但在办理工商登记注册时提交了由经营者和房屋提供者签署的《临时住所（经营场所）使用承诺书》，承诺遇有政府有关部门依法拆除其场所或经政府批准进行拆迁、以及要求恢复原场地使用性质时，不申请相应补偿的除外；（三）已办理税务登记并具有纳税凭证”。该规定即明确生产经营主体因征收而实际受到停产停业损失的才予以补偿。然而，并非实际从事生产经营的都能够取得停产停业损失补偿，涉及改变房屋用途的需要根据不同地方规定予以具体判断，是否予以补偿以及补偿的标准可能会有所不同。

（二）改变房屋用途将住宅用作生产经营的，各地对相关停产停业损失处理方式有所不同，主要包括不予补偿、补偿但要求被补偿主体的生产经营需满足一定条件或者采用不同补偿标准两种

1.明确规定不予补偿

《天津市国有土地上房屋征收与补偿规定》第二十六条明确规定：“被征收人、公有房屋承租人违反法律、法规规定，擅自将住宅房屋改变为经营性用房的，征收时不给予停产停业损失补偿”。《陕西省国有土地上房屋征收停产停业损失补偿办法》（陕建发〔2018〕121号）第四条规定：“停产停业损失补偿对象应当符合以下条件：（1）房屋权属证书记载用途为非住宅或有关部门认定用途为非住宅的；（2）具有合法、有效的营业执照或登记证，且营业执照或登记证上载明的住所（营业场所）为被征收房屋的；（3）已办理税务登记并有纳税凭证和近半年纳税记录的；（4）因征收房屋造成了停产停业损失的；（5）法律法规和政策另有规定的除外”，明确规定房屋用途为非住宅是取得停产停业损失补偿的必要条件。《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》《广州市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》虽然没有明确规定利用住宅房屋进行生产经营活动的不予停产停业损失补偿，但在停产停业损失补偿的规定中将补偿范围限定为征收非住宅房屋造成停产停业损失。

2.予以补偿但要求被补偿主体的生产经营需满足一定条件或者采用不同的补偿标准

《江苏省人民政府关于印发江苏省贯彻实施〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉若干问题规定的通知》规定“被征收人擅自将住宅房屋改变为经营性用房的，征收时不给予停产停业损失补偿；擅自改变非住宅房屋用途的，按照原用途计算停产停业损失。被征收房屋于2010年7月1日前已经改变为经营性用房，并取得工商营业执照、持续营业1年以上的，可以结合实际营业年限按照适当比例给予停产停业损失补偿。具体比例由设区的市、县（市、区）人民政府结合本地实际确定”。根据上述规定，对于擅自改变房屋用途将住宅房屋用于生产经营的，给予停产停业损失补偿的条件除具备工商登记等实际从事生产经营的条件为外，还要改变房屋用途的事实需发生在2010年7月1日之前，且被补偿主体持续经营一年以上。

深圳市未对补偿条件作出其他限制性规定，但采用的补偿标准与未改变用途的有所不同。《深圳市房屋征收与补偿实施办法（试行）》规定“征收产权性质为非经营性用途或者工业用途房屋，未经规划国土部门批准擅自改为经营性用途，但已依法取得营业执照的，除按照原用途予以补偿外的适当补偿标准：（一）能提供与征收决定发布日期间隔3年以上的工商营业执照的，补偿：（现经营性用途房屋租赁市场租金—原用途房屋租赁市场租金）×擅改部分建筑面积×36月（即3年）。（二）能提供与征收决定发布日期间隔不到3年的工商营业执照的，补偿：（现经营性用途房屋租赁市场租金—原用途房屋租赁市场租金）×擅改部分建筑面积×间隔月份（不足1个月的按1个月计算）”，而征收合法经营性房屋引起停产、停业的，根据被征收房屋的区位和使用性质，能依据完税证明提供利润标准的，给予6个月税后利润补偿；不能提供利润标准的，按上年度同行业月平均税后利润额计算或者按同类房屋市场租金，给予6个月的补偿。

（三）在使用住宅进行生产经营的停产停业损失补偿中，工商登记不作为依法改变房屋用途的依据

《国有土地上房屋征收评估办法》第九条第三款规定：“对于已经登记的房屋，其性质、用途和建筑面积，一般以房屋权属证书和房屋登记簿的记载为准；房屋权属证书与房屋登记簿的记载不一致的，除有证据证明房屋登记簿确有错误外，以房屋登记簿为准。对于未经登记的建筑，应当按照市、县级人民政府的认定、处理结果进行评估”，据以判断房屋用途的 材料为房屋权属证书、房屋登记簿或者市、县级人民政府的认定、处理结果。

工商登记中的住所（经营场所）登记也涉及房屋用途。《上海市企业住所登记管理办法》第五条第一款规定：“以城镇居住用房作为住所的，应当按照《上海市住宅物业管理规定》的规定，办理改变房屋使用性质的手续。” 《上海市住宅物业管理规定》第五十二条规定：“业主、使用人应当按照规划行政管理部门批准或者房地产权证书载明的用途使用物业，不得擅自改变物业使用性质。确需改变物业使用性质的，由区、县规划行政管理部门会同区、县房屋行政管理部门提出允许改变物业使用性质的区域范围和方案，并召开听证会听取利害关系人意见后，报区、县人民政府决定。在允许改变物业使用性质的区域范围内，具体房屋单元的业主需要改变使用性质的，应当符合法律、法规以及管理规约，经有利害关系的业主同意后报区、县房屋行政管理部门审批，并依法向其他行政管理部门办理有关手续”，因此在上海办理未依法变更用途的住宅无法作为住所办理工商登记。而在有些地方，住宅可以作为住所（经营场所）办理工商登记。如《湖南省放宽市场主体住所（经营场所）登记条件的暂行规定》第六条规定：“允许住宅登记为市场主体的住所（经营场所），但必须符合《中华人民共和国物权法》相关规定。办理登记注册时应提交住所（经营场所）所在地居民委员会或业主委员会出具的有利害关系的业主同意将住宅改变为经营性用房的证明文件”，并未与城乡规划中的规划用途关注相衔接。

对于将住宅登记为住所的，有关司法案例及地方规定中明确工商登记不作为认定房屋用途的依据。在李某某与湖南省长沙市芙蓉区人民政府房屋征收补偿决定一案中，李某某利用涉案房屋从事经营活动并已取得营业执照，针对申请人主张的停产停业损失补偿，最高人民法院根据《湖南省实施〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉办法》第十四条第三款 “被征收人擅自将住宅房屋改变为经营性用房的，征收时不给予停产停业损失补偿“的规定，作出(2020)最高法行申8288号《行政裁定书》中认定：“涉案房屋性质为住宅，李爱云主张停产停业损失补偿，明显缺乏依据”，并未将营业执照作为房屋用途变更的依据。《广州市人民政府办公厅关于进一步放宽商事主体住所经营场所条件的意见》中明确规定“注册登记不作为对建筑物合法性的确认、房地产权属及使用功能的证明和房屋、土地征收补偿的依据” 。

综上，国有土地上使用住宅进行生产经营因征收产生的停产停业损失补偿，首先需要满足生产经营受到实际影响的要件，在满足该前提的情况下，由于工商登记不作为依法变更房屋用途的依据，地方对涉及未依法改变房屋用途的补偿作出特殊规定的，仍需依照地方规定判断是否予以补偿以及具体的补偿标准。