复议机关应否对行政过程性行为单独进行审查

引言：本系列文章主要围绕规划、土地领域行政法的相关问题，结合真实案例，进行深入分析与解读。

某规划管理部门作出《乡村建设规划条件》，同意某集体经济合作社申报建设项目。经村集体民主决议同意占用本集体土地，该规划部门作出《占地补偿公示》，将拟占用土地位置及面积、占地补偿情况、提出意见权利进行公示。公示期间村民未就公示内容提出异议，也未提出意见申请。后政府作出批复，同意该项目占用土地。申请人认为《占地补偿公示》中涉案项目不涉及占地补偿的内容不符合法律规定，请求规划管理部门依法纠正。该规划管理部门针对申请人反映的事项作出《答复意见》，认为公示内容并未违反法律法规规定。申请人对《答复意见》不服，向复议机关申请行政复议，复议机关经审理作出维持该《答复意见》的复议决定。申请人不服，向法院提起诉讼，法院裁定驳回起诉。

（一）行政诉讼范围的规定中，公民、法人或者其他组织对行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为提起诉讼的，不属于人民法院的受案范围

2018年生效的《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第一款规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围”，同时在该条第二款对不属于人民法院行政诉讼的受案范围进行了明确，其中第（六）项规定：“行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为” 不属于人民法院的受案范围。《最高人民法院关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》规定：“当事人针对行政机关未设定其权利义务的重复处理行为、说明性告知行为及过程性行为提起诉讼的，人民法院依法不予立案，并向当事人做好释明工作，避免给当事人造成不必要的诉累”。根据上述规定，过程性行为不属于行政诉讼受案范围，人民法院可以直接不予受理或者在受理后裁定驳回起诉。

（二）司法实务中，不属于行政诉讼受案范围的过程性行为的判断标准不仅仅由行为的“非终局性”构成，而且往往需要考量是否对相对人的权利义务产生实际影响

2018年生效的《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》，始明确规定行政过程性行为不属于行政诉讼法的受案范围。在此之前，存在相关司法案例根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一条第二款第（六）项：“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”认定过程性行为是否属于行政诉讼受案范围。

在宋远华与巴东县人民政府行政诉讼案中，宋远华请求撤销巴东县政府作出的《搬迁补偿告知书》，最高人民法院经再审审查，作出(2017)最高法行申8154号《行政裁定书》载明“一般认为，可诉的行政行为应当是对行政管理相对人的权利义务直接进行设定或者直接产生影响的行政管理行为，不直接设定权利义务或者不直接产生影响的行政机关的行为不属于可诉的行政行为，行政管理相对人对此提起诉讼，不属于人民法院的受案范围。本案，巴东县政府作出的《搬迁补偿告知书》，是巴东县政府作出最终行政处理决定前的过程性告知行为，并不直接设定宋远华的权利义务，对其权利义务也并未产生直接影响，不是可诉的行政行为，不属于人民法院的受案范围”，裁定驳回其再审申请。

现行有效的《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第一款第（六）项规定“行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为”，第（十）项规定：“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”，自此过程性行为成为与对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响相并列的不属于人民法院受案范围的情形。而在实务中，在对行为属于过程性行为作出判断之后，法院还往往会考量该行为是否对原告的权利义务产生实际影响。在基本案情中所涉诉讼案件，法院即认为《占地补偿公示》属于行政机关为作出行政行为而实施的过程性行为，其中载明了要在听取意见的基础上，依据占地补偿公示拟定报批占用土地方案，再向政府提请批准。《占地补偿公示》仅是行政行为中的一个环节，并未直接针对复议申请人设定具体权利义务和法律后果，对其权利义务不产生实际影响，不属于人民法院行政诉讼受案范围，并同时引用上述规定的第（六）项和第（十）项裁定驳回起诉。在最高人民法院的相关判例中，虽然会仅引用第（六）项认定一审法院驳回起诉并无不当，在论述中也多会涉及是否影响实体权利义务的判断。

在董存福与山西省太原市人民政府再审案中，最高人民法院作出(2021)最高法行申2636号《行政裁定书》，认为“本案中，太原市政府对《关于山西九源宏商贸有限公司城中村改造项目（规划增补地块）部分划拨国有土地使用权公开出（转）让（挂牌方式）方案的请示》作出批复的行为，属于上下级行政机关之间的内部审批行为，并未直接对外发生法律效果，对再审申请人的权利义务未产生直接影响。故再审申请人提起的本案诉讼不属于行政诉讼受案范围，一审裁定驳回起诉，二审予以维持，均无不当”。在李孝元与福建省福州市鼓楼区人民政府再审案中，最高人民法院作出(2021)最高法行申1374号《行政裁定书》，认为：“本案中，再审申请人因不服案涉《致崎上路华大1-11号周边旧屋区改造项目被征收人的一封信》（以下简称《一封信》）和《崎上路华大1-11号地块旧屋区改造项目协商征收补偿方案》（以下简称《协商补偿方案》）向被申请人申请复议。但是，根据一、二审查明的事实，案涉《一封信》和《协商补偿方案》仅是征收部门和征收实施单位对案涉征收项目的征收补偿政策进行的征收宣传行为。因此，案涉《一封信》和《协商补偿方案》仅是项目征收过程中的过程性行为，并不对当事人的权利义务产生影响。被诉复议决定以再审申请人提出的复议申请不属于行政复议受理范围为由，驳回其行政复议申请，并无不当”。在江红等26人与江西省吉安市人民政府、江西省吉安市吉州区人民政府、江西省吉安市城市管理局行政规划一案中，最高人民法院作出(2021)最高法行申1944号《行政裁定书》，认为：“被诉《通告》系案涉专项整治活动的第一阶段宣传行为，第二集中整治阶段将对违建承租户下达法律文书。且再审申请人也已收到了江西省吉安市吉州区城市管理局下达的《行政处罚决定书》，内容为限期自行拆除违建，逾期将采取强制拆除措施。再审申请人亦已对上述处罚决定书提起了行政诉讼。据此，一、二审认定被诉《通告》系阶段性行为，不对当事人权利义务产生影响，并无不当。”

（三）过程性行为是否属于行政复议的受案范围缺乏明确规定，存在部门规章及司法案例认可对于不影响申请人实体权利义务的过程性行为，复议机关可以不予受理或者受理审查后驳回行政复议申请

法律、行政法规层面，对于过程性行为是否属于行政复议的受案范围缺乏明确规定。在《自然资源行政复议规定》第十五条第（四）项规定:“对投诉、举报、检举和反映问题等事项的处理不服申请行政复议的，属于下列情形之一，自然资源主管部门已经将处理情况予以告知，且告知行为未对申请人的实体权利义务产生不利影响的，行政复议机关可以不予受理或者受理审查后驳回行政复议申请：……（四）未设定申请人权利义务的重复处理行为、说明性告知行为及过程性行为”。上述规定明确，对于投诉、举报答复类案件，如果有关行政答复行为属于过程性行为且该行为未对申请人的实体权利义务产生不利影响，行政复议机关可以不予受理或者受理审查后驳回行政复议申请。然而对于申请人并非对反映问题后得到的答复不服，而是直接针对行政机关作出的行政行为提起行政复议，如果该行政行为属于程序性行为，复议机关能否不予受理或者驳回复议申请，尚未有文件予以明确。

在司法实践中，存在司法案例援引《中华人民共和国行政复议法》第二条规定中公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，可以向行政机关提出行政复议申请的规定，认为行政主体程序性行为、过程性行为通常不能单独申请行政复议或提起诉讼，除非该程序性行为具有事实上的最终性，并影响公民、法人或者其他组织的合法权益。在沈志华与江苏省公安厅再审案中，最高人民法院作出(2017)最高法行申4409号《行政裁定书》，认为“一般而言，可申请行政复议的行政行为，应当是行政主体直接设定行政相对人权利义务或者对相对人权利义务直接产生影响、对外发生法律效果的行为，也即行政管理活动的最终行政决定。一般不包括行政主体在作出最终行政决定过程中针对程序性事项所作的决定和处理。此类针对程序性事项所作的行为以及过程性行为虽具有一定法律意义，也会间接影响相对人权利义务，但它的法律效果是依附并被最终的行政决定所吸收，除非过程性行为具有独立的价值且对当事人权利义务产生重大影响。对过程性行为合法性的评价，可以在对最终的行政决定合法性评价中一并进行，过程性、程序性行为存在违法情形的，可能会导致最终的行政决定被认定为违法”。

综上，从发挥复议实效、降低程序空转、有效利用争议解决资源的角度，对于申请人系针对行政过程性行为提出复议申请，且该过程性行为未实际影响其权利义务的，复议机关可以选择援引《中华人民共和国行政复议法》第二条中具体行政行为侵犯其合法权益的可以提起行政复议的规定，认为申请人提出的复议申请不符合行政复议受理条件从而决定不予受理，已经受理的可以根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的行政复议机关应当决定驳回行政复议申请的规定，决定驳回行政复议申请。然而，在有些情况下，被复议的行政行为是否属于过程性行为可能无法进行准确判断，尤其是在行政机关尚未在后续作出最终行政行为的，而且复议体系中未对申请人对自己权利义务受到影响的举证义务作出规定，行政行为是否确属对申请人权利义务产生影响有时难以确认，根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百三十六条第七款规定原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉的，人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。在难以对是否属于行政过程性行为以及该行为是否影响申请人的权利义务难以进行判断的情况下，复议机关也可以选择对有行政行为进行实体审查，既可以推动纠纷的实质解决，也可以减少复议败诉。