乡镇政府对村务公开是否具有相应职责

公法规范以保障公民权益与维护公共利益双重价值取向作为其规范目的，一方面，为落实宪法层面公民参政议政权的切实要求，另一方面，为应对服务型政府改革随之而来的扩大公民对政府信息知情权的制度重塑，这些尝试，逐渐将公民知情权这项公法规范所设定的主观权利推向客观化[i]。我国采取相当激进的策略对《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）进行相应调整。而《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村委会组织法》）经过多次修改，村务公开的范围也呈现扩大化趋势[ii]，村务公开与政府信息公开的重合与缠绕必不可免。又因《村委会组织法》第三十一条为行政机关对村委会不履行村务公开设置了监督职责。两法为时下梳理基层政府与村委会的事权配置提供了良好的切入点，本文试图以基层政府与村委会关系视阈出发，以村务公开的角度思考政府信息公开与对村监督职责的法律问题。

村务信息指村民委员会处理的本村涉及国家的、集体的和村民群众利益的信息。而政府信息，根据《政府信息公开条例》第二条，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。由于村务信息与政府信息与主体层面的界分，二者在大部分的情形中，可以比较清晰的区分，但在某些方面，相关信息同时被村委会和行政机关掌握，此时，村务信息的公开主体出现竞合的问题。换言之，村务信息如果被行政机关掌握，是否可被视为政府信息。

（一）涉及土地承包经营方案、宅基地的使用方案、征地补偿费的使用、分配方案等事项的村务公开主体重合问题

《村委会组织法》第三十条对村务信息列举规定为：（一）本法第二十三条、第二十四条规定的由村民会议、村民代表会议讨论决定的事项及其实施情况；（二）国家计划生育政策的落实方案；（三）政府拨付和接受社会捐赠的救灾救助、补贴补助等资金、物资的管理使用情况；（四）村民委员会协助人民政府开展工作的情况；（五）涉及本村村民利益，村民普遍关心的其他事项。第二十四条规定了村民会议讨论决定的事项，其中有土地承包经营方案、宅基地的使用方案、征地补偿费的使用、分配方案。

《政府信息公开条例》第二十一条规定，设区的市级、县级人民政府及其部门还应当根据本地方的具体情况，主动公开涉及市政建设、公共服务、公益事业、土地征收、房屋征收、治安管理、社会救助等方面的政府信息；乡（镇）人民政府还应当根据本地方的具体情况，主动公开贯彻落实农业农村政策、农田水利工程建设运营、农村土地承包经营权流转、宅基地使用情况审核、土地征收、房屋征收、筹资筹劳、社会救助等方面的政府信息。

观之上述规定，村委会对村民会议议决事项、涉及本村利益事项负有公开义务，涉及土地承包经营方案、宅基地的使用方案、征地补偿费的使用、分配方案等，得须向村民公布，而设区的市级、县级人民政府及其部门、乡（镇）人民政府对于农村土地承包经营权流转、宅基地使用情况审核、土地征收、房屋征收亦有公布职责，村委会与政府机关对于上述事项存在公布主体重合的问题。

（二）村委会财务“村财乡管”制度下的村务公开主体重合问题

根据《村集体经济组织会计制度》、《中纪委 财政部 农业部 民政部〈关于进一步加强村级会计委托代理服务工作的指导意见〉》（财会〔2010〕4号）、《农业部财政部 民政部 审计署〈关于进一步加强和规范村级财务管理工作的意见〉》（农经发〔2013〕6号）相关政策文件的要求，村组织应当建立财务会计制度，但部分不具备财务条件与财务能力的农村地区目前实行“村财乡管”的制度，农村账册委托乡镇专门机构保存管理。这就带来了一个问题，农村账册在乡镇保存管理，乡镇是否对农村财务具有公开职责。

（三）司法机关对公开主体的判定倾向于结合行政机关对相关信息是否在履职过程中制作与获取

村务信息由村委会公布，无可争议，但公布主体重合情形下是否也可由行政机关公布村务信息，司法机关对于该问题的看法，认为应当回归到《政府信息公开条例》第二条规定的行政机关对于相关信息的收集、获取职责——即如果行政机关对相关信息的收集、获取负有法定职责且已经保存，则要求该行政机关将村务信息作为政府信息公开，具有规范层面的正当性。在张×因诉北京市房山区长阳镇人民政府所作政府信息公开告知案，（2016）京02行终1505号判决书中，北京市第二中级人民法院认可一审法院的观点，认为依据《政府信息公开条例》及参照《农村集体经济组织财务公开规定》，张×申请公开“北京市房山区长阳镇独义村2013年第一季度至2015年第二季度，共计十季度的财务公开表的相关信息”，该信息属村务公开的范畴，且长阳镇政府对村务公开有指导、监督及保存的职责，属政府信息之范畴，长阳镇政府应当依张×申请予以处理。

《政府信息公开条例》第十五条规定，涉及商业秘密、个人隐私等公开会对第三方合法权益造成损害的政府信息，行政机关不得公开。但是，第三方同意公开或者行政机关认为不公开会对公共利益造成重大影响的，予以公开。对此条款不应当理解为凡涉及商业秘密、个人隐私等公开会对第三方合法权益造成损害的政府信息一律不得公开，即便第三方不同意公开，究竟是否公开也交由行政机关自行判断，如果认为不公开会对公共利益造成重大影响的，仍然可以径行公开。另外，并非某一部分信息因涉及第三方合法权益就可以对全部信息不予公开，按照第三十七条规定，申请公开的信息中含有不应当公开或者不属于政府信息的内容，但是能够作区分处理的，行政机关应当向申请人提供可以公开的政府信息内容，并对不予公开的内容说明理由。

（一）涉及农村集体经济组织商业秘密的信息可视情况采取相应措施保障第三方利益

部分农村集体经济组织在上述“村财乡管”制度运作下，其财务信息保存在乡镇，但信息可能涉及该集体经济组织的商业秘密，不做公开处理。樊永强诉被上诉人广州市天河区人民政府龙洞街道办事处政府信息公开案，（2016）粤71行终1313号判决书中，法院认为，原告申请公开的是广东诚安信会计师事务所有限公司对龙洞经济联社（村改制公司）1999至2014年度的财务收支情况所作的专项审计报告，被告龙洞街道办接到原告的申请后，书面征求了第三人龙洞经济联社（龙洞龙汇公司）的意见，在收到第三人因涉及其商业秘密不同意复制上述审计报告予樊永强的回复后，被告向原告出具了《关于政府信息公开的答复》，告知原告无法按照其要求的方式（纸质、光盘资料）提供信息，但可前往龙洞街道办查阅室查阅相关资料，并获取审计结果。

（二）涉及第三方个人隐私的信息可以采取屏蔽措施对信息进行区分

如果村民申请公开的相关信息涉及他人隐私，则视情况采取技术处理，能够对信息进行区分处理的，则区分处理之后公开。此部分相对简单，不再赘述。

期限届满后，如业主方无意延期的，应在经营期限届满前至少【】个月向酒管公司发出书面通知，否则经营期限自动延续5年，延续的次数不限”。

除上述村务信息与政府信息明显竞合情形外，大多数村务信息依然在村民自治语境下存在，其与政府信息两者的内涵与外沿相对确定，能够进行清楚明确的区分。但即便村务信息在村民自治语境中存在，行政机关以《政府信息公开条例》第三十六条第（三）（四）（五）款为依据，认定相关信息为非政府信息、信息涉及第三方个人隐私与商业秘密或者不保存该信息的，应当谨慎把握介入村务公开的尺度，在村民自治事项中保持谦抑。

（一）自主腾退情形中行政机关并非保存腾退信息的法定主体

以村为单位所进行的土地房屋自主腾退项目，不属于拆迁程序的组成部分或环节，其相应的腾退补偿实施方案等腾退信息，属于腾退人（腾退实施主体）与村民之间的民事合同订立过程中所产生的相关信息，村民可以向村委会申请村务公开或者向腾退人申请信息公开，行政机关对腾退相关安排无法定职责，并非腾退相关信息的制作与获取主体，腾退相关信息不属于行政信息。付红兰与北京市朝阳区东风乡人民政府信息公开二审案，（2015）三中行终字第649号判决书中，北京市第三中级人民法院认为，《政府信息公开条例》第二条规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。本案争议的焦点是，东风乡政府在履行职责过程中是否制作、获取、保存了涉案信息。根据本案已查明的事实，涉案东风乡绿化隔离地区房屋腾退项目的腾退人为×集团有限公司，东风乡政府负责协助配合工作。该腾退项目的具体腾退工作由×集团有限公司委托×项目腾退办公室实施，腾退补偿款亦由腾退人×集团有限公司支付。东风乡政府并非涉案信息的制作机关，亦无相关法律、法规规定东风乡政府对涉诉信息具有保存的法定职责。

（二）行政机关如果保存腾退人制作的拆迁腾退信息则需公开

如上所述，以村为单位所进行的土地房屋自主腾退项目不属于拆迁程序的组成部分或环节，行政机关没有保存腾退信息的法定职责。其规范基础为《政府信息公开条例》第二条，其规范内涵为，行政机关只有在履行行政管理职能过程中制作或者获取的信息才是政府信息。腾退属于民事交易范畴，腾退信息并非行政机关行使行政管理职权干预下所制作和获取，但如果腾退人制作的拆迁腾退信息被行政机关保存，法院倾向于采取激进的观点，认可行政机关所保存的腾退信息属于政府信息公开的范围。如刘兰华与北京市大兴区青云店镇人民政府信息公开一审案，在（2020）京0115行初59号判决书中，北京市大兴区人民法院认为，被告青云店镇政府收到原告刘兰华的申请后，及时制作了《登记回执》，并分别向青云店档案室、青云店镇规划环保办、青云祥合公司发函对原告申请的内容进行了查找，查询到拆除腾退人青云祥合公司制定的《青云店镇中心镇区棚户区改造土地开发项目集体土地住宅房屋拆除腾退补偿实施方案》。据此，被告在法定期限内作出被诉告知书并依法向原告送达《告知书》及《青云店镇中心镇区棚户区改造土地开发项目集体土地住宅房屋拆除腾退补偿实施方案》，属认定事实清楚、适用法规正确、程序合法。