《耕地保护法（草案）》（征求意见稿）亮点解读

2022年9月，自然资源部发布《耕地保护法（草案）》（征求意见稿）及其说明，向社会各界征求意见。本草案是继《黑土地保护法》颁布施行后，我国土地领域又一重大的立法动向，此次意见征求标志我国耕地保护制度的重大进步。

草案的说明明确，党中央、国务院高度重视耕地保护工作，习近平总书记多次指示批示，强调“保障国家粮食安全的根本在耕地”“坚持最严格的耕地保护制度”，并就耕地保护的紧迫性、耕地保护的责任和措施等重点工作作出明确部署。应当说，耕地保护法是保障我国粮食安全，应对新冠肺炎疫情、俄乌冲突、国际环境不稳定性、不确定性风险和挑战的必然要求。

草案汇集了《土地管理法》《土地管理法实施条例》《基本农田保护条例》《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》等规定（文件）中关于耕地保护法律和政策，并在此基础上作了进一步的补充和完善。

草案共10章，包括总则、耕地布局与规划、永久基本农田、耕地转为其他农用地管控、建设占用耕地管制、耕地质量、耕地生态、监督管理、法律责任和附则，全文合计72条。

草案总则章总共6条，包含了立法宗旨、基本国策、适用范围、耕地保护原则、职责分工、科技创新与表彰奖励，从总体上规范了立法的精神、调整范围和基本原则等内容。其中值得关注的是第二条和第四条明确了基本原则。

第二条明确，耕地保护是我国的基本国策，国家实行最严格的耕地保护制度和节约集约用地制度。一方面，草案又一次明确了耕地保护是我国的基本国策，这是对《土地管理法》第三条“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策”规定的继承，是1986年3月中共中央、国务院《关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》中确立的“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地，是我国必须长期坚持的一项基本国策”指示精神的延续。另一方面，草案贯彻习近平总书记对于耕地保护的重要指示精神，吸收《节约集约利用土地规定》第一条确立的“落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约集约用地制度”原则，将其上升为法律规定。

第四条明确了耕地保护原则，即强调科学规划、保护优先、从严管控、用养结合，明确了耕地数量、质量、生态三位一体的保护要求。

耕地布局与规划章中明确了耕地保护的优先序，是草案的一大亮点，第七条明确：编制国土空间规划应当坚持耕地保护优先，将耕地和永久基本农田保护作为规划的重要内容，统筹布局农业、生态、城镇等功能空间，划定落实耕地和永久基本农田保护红线、生态保护红线和城镇开发边界，明确耕地保有量和永久基本农田保护面积，并依法向社会公开。

可以看出，草案将耕地保护作为国土空间“三区三线”¹划定需要优先考虑项，意味着耕地优先保护的政策精神将上升成为法律规定。

草案整合了《土地管理法》《基本农田保护条例》等法律或规定，为永久基本农田设定专章。值得关注的亮点是第十三条和第十四条分别从正向和反向对永久基本农田的划定作了规定，相较于《土地管理法》，草案存在如下变化：首先，草案第十三条规定了6类应当优先划为永久基本农田的情况，²有别于《土地管理法》中限定应当将5类土地划分为永久基本农田³的表述，一方面用优先替代应当，意味着永久基本农田的范围可能更广，另一方面在范围上增加了“（二）黑土层深厚、土壤性状良好的黑土地”，丰富了永久基本农田的类型，同时以求衔接《黑土地保护法》；其次，草案第十四条规定了6类不得划定为基本农田的情形，⁴从正反两个维度完善永久基本农田的划定范围。

草案设定耕地转为其他农用地管制专章，其中亮点是在《土地管理法实施条例》确定的“严格控制耕地转为林地、草地等其他农用地”的基础上，整合《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》中“进出平衡”的相应内容，以及地方“进出平衡”管理的先进经验，以4条的篇幅设定了“进出平衡”制度。⁵具体而言：一是明确“进出平衡”的原则，禁止将永久基本农田转为其他农用地。因农业结构调整、农业设施建设等，确需将永久基本农田以外的耕地转为其他农用地的，应当按照“出多少，进多少”的原则，通过将其他农用地整治为耕地等方式，补充同等数量质量的耕地，确保耕地不减少。二是明确“进出平衡”的层级，耕地补充首先在县域内落实，县域范围内无法落实的，在市域范围内落实；市域范围内仍无法落实的，在省域范围内统筹落实。三是明确“进出平衡”的范畴，将永久基本农田以外的耕地转为其他农用地的，应当优先选择质量较低、零星分散、难以长期稳定利用的耕地；将其他农用地整治为耕地的，应当优先选择土壤条件和水利设施配套较好、集中连片的其他农用地。⁶

但是，目前草案设定的规则还是相对原则，具体规则有待《耕地保护法》颁布施行后，相应实施条例或者地方细则进一步细化，希望在后续的实践中进一步建立耕地“进出平衡”指标交易规则，明确项目资金来源，解决耕地转进和转出实施范围等实践难点问题。⁷

健全完善耕地保护补偿制度，构建耕地保护的正向激励机制，对于发挥地方政府和市场主体保护耕地的积极性至关重要，为耕地保护提供积极正向的制度保障。《土地管理法实施条例》（2021年修订）第12条第1款明确规定“建立耕地保护补偿制度”，并授权国务院自然资源主管部门会同有关部门制定具体办法。此外，部分地区出台了专门的耕地保护补偿奖励规定，如北京市《北京市耕地保护补偿资金管理暂行办法》、浙江省《浙江省国土资源厅、浙江省农业厅、浙江省财政厅关于全面建立耕地保护补偿机制的通知》等，耕地保护补偿制度已逐步成型。

此次，草案的出台预示着耕地保护补偿制度将上升为法律，草案第五十二条规定，国家建立耕地保护补偿制度，对耕地和永久基本农田保护任务重、耕地保护目标责任完成好、粮食产量和粮食商品率高的地区和承担耕地保护任务的集体经济组织、国有农场等给予奖补。具体办法由国务院另行制定。县级以上地方人民政府可以根据实际，建立本地区耕地保护补偿制度。耕地转为其他用途或者抛荒的，不纳入耕地保护补偿范围。

应当相信，随着《耕地保护法》后续审议通过、颁布并施行，经过法律确定的耕地保护补偿制度将更大程度地激发参与主体的耕地保护热情，耕地保护将更加深入人心。

目前，草案正在广泛征集社会大众意见，按照一般的立法进度，在不远的将来会成为真正的法律。笔者相信，随着《耕地保护法》的颁布并实施，我国耕地保护将迈入更高台阶，后续笔者将时刻关注《耕地保护法》的立法动态并适时和大家分享。

附件：《耕地保护法（草案）》（征求意见稿）

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注解： 

1.“三区”即农业、生态、城镇三个功能区，“三线”即永久基本农田、生态保护红线和城镇开发边界。

《土地管理法实施条例》第三条规定，国土空间规划应当细化落实国家发展规划提出的国土空间开发保护要求，统筹布局农业、生态、城镇等功能空间，划定落实永久基本农田、生态保护红线和城镇开发边界。国土空间规划应当包括国土空间开发保护格局和规划用地布局、结构、用途管制要求等内容，明确耕地保有量、建设用地规模、禁止开垦的范围等要求，统筹基础设施和公共设施用地布局，综合利用地上地下空间，合理确定并严格控制新增建设用地规模，提高土地节约集约利用水平，保障土地的可持续利用。

2.草案第十三条规定，【永久基本农田划定范围】 国家实行永久基本农田特殊保护制度。下列耕地应当优先划为永久基本农田:

（一）经国务院农业农村主管部门或者县级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油、糖等重要农产品生产基地内的耕地；

（二）黑土层深厚、土壤性状良好的黑土地；

（三）蔬菜生产基地；

（四）农业科研、教学试验田内的耕地；

（五）有良好的水利与水土保持设施的耕地，正在实施改造计划以及可以改造的中、低产田和已建成的高标准农田范围内的耕地；

（六）国务院规定应当划为永久基本农田的其他耕地。

各省、自治区、直辖市划定的永久基本农田一般应当占本行政区域内耕地的百分之八十以上，具体比例由国务院根据各省、自治区、直辖市耕地实际情况规定。

3.《土地管理法》第三十三条规定，国家实行永久基本农田保护制度。下列耕地应当根据土地利用总体规划划为永久基本农田，实行严格保护：

（一）经国务院农业农村主管部门或者县级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油、糖等重要农产品生产基地内的耕地；

（二）有良好的水利与水土保持设施的耕地，正在实施改造计划以及可以改造的中、低产田和已建成的高标准农田；

（三）蔬菜生产基地；

（四）农业科研、教学试验田；

（五）国务院规定应当划为永久基本农田的其他耕地。

各省、自治区、直辖市划定的永久基本农田一般应当占本行政区域内耕地的百分之八十以上，具体比例由国务院根据各省、自治区、直辖市耕地实际情况规定。

4.草案第十四条规定，【不得划为永久基本农田范围】 下列耕地不得划为永久基本农田：

（一）根据国家规定需要退耕还林、还牧、还草、还湖的耕地；

（二）坡度大于25度且未采取水土保持措施的耕地；

（三）因生产建设或者自然灾害严重损毁且不能恢复耕种的耕地、河道两岸堤防范围内不适宜或者难以稳定利用的耕地；

（四）严重污染纳入农用地严格管控且无法恢复治理的耕地；

（五）位于自然保护地核心保护区的耕地；

（六）国务院规定不得划为永久基本农田的其他耕地。

5.耕地“进出平衡”是指对耕地转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地的区域，按照年度耕地“进一出一”、“先进后出”的方式，通过统筹开展林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地整治，补足同等数量、质量的可以长期稳定利用的耕地，以实现区域范围内可以长期稳定利用的耕地不再减少，对耕地尤其是永久基本农田转为其他农用地或农业设施建设用地等“非粮化”行为实行严格管控。

6.参见关于《耕地保护法（草案）》（征求意见稿）的说明。

7.耕地“进出平衡”的实施难点和建议，刘洋、蒋海宁，江苏省土地学会，载http://www2.jstdxh.org.cn/jstdxh/articleInfoPage?id=4377。