非法占用农用地罪的构成与认定

《刑法》342条：违反土地管理法规，非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途，数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。

即本罪指自然人或单位违反土地法规，非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途，数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏的行为。

（一）前置条件

违反了相关的土地管理法规。

（二）主体

本罪主体包括自然人与单位。

（三）行为

客观行为上主要表现为非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途。即非法占用→非法改变土地用途，前者是手段，后者是目的。

1.非法占用

非法占用是本罪的手段行为，所谓“非法占用农用地”是指未经法定程序审批、登记、核发证书，确认土地使用权，擅自占用农用地的行为。其包括两种情形：

（1）发生在国有土地使用权流转一级市场和集体土地使用权依法使用的阶段

一是未经批准而擅自占用农用地。即未经国家土地管理机关审核，并报经人民政府批准，而擅自占用农用地。

二是采取欺骗手段骗取批准占用耕地，主要是以提供虚假文件、谎报用途或借用、盗用他人之名义申请等欺骗手段取得批准手续而占用农用地。如安徽省合肥市孙某，先后以5个根本不存在的企业的名义，非法申请占用耕地近730亩，造成耕地破坏。孙某即是以欺骗的手段得以批准占用农用地。

三是超过批准的数量占用农用地，即其中一部分农用地经过合法批准，而另一部分农用地的占用未经批准。

四是非法批准、使用的农用地应当收回而拒不归还的行为。实践中主要通过权钱交易，政府人员徇私枉法，官员腐败，对非法占用的农用地不作处理。

（2）发生在土地使用权的二级市场上

主要指明知是非法转让、倒卖的土地使用权而受让并非法占用的，数量较大。其中土地使用权包括了国家所有之土地使用权和集体所有之土地使用权。

2.非法改变用途

即行为人在非法占有农用地后实施了非法改变农用地用途的行为。

（1）从农用地转变为建设用地等非农用地

依《土地管理法》及《土地管理实施条例》规定，我国实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地，建设用地和未利用地。县级和乡（镇）土地利用总体规划还应当根据需要，划定基本农田保护区、土地开垦区、建设用地区和禁止开垦区等，其中，乡（镇）土地利用总体规划还应当根据土地使用条件，确定每一块土地用途，严格限制农用地转为建设用地。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地，因为农用地的特性决定一旦更改用途，很难得到恢复，因此必须严格限制用途。我国已经建立一整套土地利用总体规划的分级审批制度，一经批准，具有法定效力，必须严格执行。

（2）农用地内部各种类型之间的转变

一种是从耕地变成非耕地。《土地管理法》规定：“国家保护耕地，严格控制耕地转变为非耕地。”《基本农田保护条例》第 17 条规定：“禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动。禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。”另一种是非法将林地改变为耕地或者林地改为养殖水面等非法将林地改作其他农用地的行为。

（四）对象

本罪行为对象是耕地、林地等农用地。据2019年修订的《土地管理法》第 4 条及有关规定，我国土地根据用途可区分为农用地、建设用地和未利用地。又统一划分为八大类型，即耕地、园地、林地、牧草地、居民点及工矿用地、交通用地、水域和未利用地。

农用地即指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地（不包括永久性沟渠）、养殖水面等。

（五）结果

本罪属于典型的结果犯，此罪的法定结果要件是必须具备占用耕地数量较大，造成耕地、林地等农用大量毁坏。

1.数量结果

这里的“数量较大”，是指在没有合法批准的条件下，私自非法占用耕地，其占用的数量超过法定的标准；

依据2000年的《关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第三条，“数量较大”是指非法占用基本农田5亩以上或者非法占用基本农田以外的耕地范围10亩以上的。

2.毁坏结果

这里的“耕地、林地等农用地大量毁坏”，一般是指改变这些农用地的用途之后，使土地的原有肥沃程度和种植条件遭到毁灭性的破坏致使土地功能丧失，如人为原因造成的土地盐碱化、沙漠化、水土流失等。

依据《关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第三条，“造成耕地大量毁坏”是指，行为人非法占用耕地建窑、建坟、建房、挖沙、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他非农业建设，造成基本农田5亩以上或者基本农田以外的耕地10亩以上种植条件严重毁坏或者严重污染。

（六）主观要件

本罪主观上要求故意。即行为人明知自己的行为属于非法对农用地的占用，且实施该行为会造成大量农用地毁坏的结果发生而仍进行占用，以致发生了农用地的性能被改变，农用地遭到毁坏的结果，但其谋取的为个人利益或为单位利益并不影响本罪之成立。

（一）本罪中违反土地管理法规的情形有哪些？

实务之中比较常见的形式主要是三种：

第一种最常见的非法占用形式就是未经国家土地管理机关审核、批准，而擅自占用农用地的情形。第二种就是虽然获得审批手续，但是超过审批手续范围、数量而占用。第三种就是采取欺骗、贿赂等非法手段获取审批手续而实施占用。

（二）非法占用农用地但不改变用途的是否属于本罪？

答：否

这种情况下虽然也是非法占用，数量较大，但由于没有改变土地法定用途，没有造成农用地的大量毁坏，其实质更主要是一种侵犯农用地使用权的行为，是一种侵犯财产权的行为，所以一般不认定构成本罪，作为一般违法行为处罚。

（三）合法占用农用地但改变用途的是否属于本罪？

答：是

虽然行为人取得土地使用权有合法根据，但由于改变土地用途没有合法根据，实际形成了“占”合法“用”不合法的现象，如果改变被占用土地用途数量较大，造成农用地大量毁坏的，其行为就严重侵犯非法占用农用地罪的客体即国家对农用地的管理和保护秩序，应当认定构成非法占用农用地罪。

（四）农用地上建设养殖场是否属于本罪？

答：不一定。

1.对于一般耕地可以建设养殖场

依据自然资规〔2019〕4号《自然资源部、农业农村部关于设施农业用地管理有关问题的通知》中规定“一、设施农业用地包括农业生产中直接用于作物种植和畜禽水产养殖的设施用地……二、设施农业属于农业内部结构调整，可以使用一般耕地，不需落实占补平衡。”另外依据《土地利用现状分类》(GBT 21010-2017)也把蓄禽养殖用地归为设施农用地。

根据这些规定可知，国家是允许蓄禽养殖占用一般耕地的。

2.对于永久基本农田则禁止建设养殖场

依据《土地管理法》第37条：“禁止占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼。”

由此可知，永久基本农田上不能兴建养殖场，只能作为耕地。对于在永久基本农田上建设养殖场的属于农用地内部将耕地转变为非耕地，已经属于“非法改变用途”，此时即时是合法占用土地，则就实际形成了“占”合法“用”不合法的现象，如果符合本罪的其他要件则可以认定为非法占用农用地罪。

（五）村委会、村民小组能否成为本罪主体？

答：是

从当前的司法实践来看，多数司法机关是认可村委会、村民小组成为本罪主体的。司法机关主要参照单位犯罪的的主体条件，即（1）合法性，单位依法成立并且以合法形式存在（2）组织性，单位有自己的组织机构和名称，并且能够集合成员的个人意志形成单位的共同意志并付诸实施（3）独立性。单位必须有自己的经营场所、财产和经费，能够以自己的名义独立开展活动，独立承担法律责任。据此认为村委会可以符合单位犯罪的主体条件。

此外，从《民法典》的相关规定来看，增加了“特别法人”的概念，赋予村（居）委会、农村集体经济组织等法人资格。因此，依然可以借助民法中的法人来认定村委会以及村民小组为本罪的主体。

（一）案情及判决

案情：2016年3月，被告人刘强经人介绍以人民币1000万元的价格与北京春杰种植专业合作社（以下简称合作社）的法定代表人池杰商定，受让合作社位于延庆区延庆镇广积屯村东北蔬菜大棚377亩集体土地使用权。同年4月15日，刘强指使其司机刘广岐与池杰签订转让意向书，约定将合作社土地使用权及地上物转让给刘广岐。同年10月21日，合作社的法定代表人变更为刘广岐。其间，刘强未经国土资源部门批准，以合作社的名义组织人员对蔬菜大棚园区进行非农建设改造，并将园区命名为“紫薇庄园”。截至2016年9月28日，刘强先后组织人员在园区内建设鱼池、假山、规划外道路等设施，同时将原有蔬菜大棚加高、改装钢架，并将其一分为二，在其中各建房间，每个大棚门口铺设透水砖路面，外垒花墙。截至案发，刘强组织人员共建设“大棚房”260余套（每套面积350平方米至550平方米不等，内部置橱柜、沙发、藤椅、马桶等各类生活起居设施），并对外出租。经北京市国土资源局延庆分局组织测绘鉴定，该项目占用耕地28.75亩，其中含永久基本农田22.84亩，造成耕地种植条件被破坏。

判决：北京市延庆区人民法院作出一审判决，以非法占用农用地罪判处被告人刘强有期徒刑一年六个月，并处罚金人民币五万元。一审宣判后，被告人刘强未上诉，判决已生效。

（二）案件评析

1.基本要旨

行为人违反土地管理法规，在耕地上建设“大棚房”“生态园”“休闲农庄”等，非法占用耕地数量较大，造成耕地等农用地大量毁坏的，应当以非法占用农用地罪追究实际建设者、经营者的刑事责任。

2.指导意义

近年来，随着传统农业向产业化、规模化的现代农业转变，以温室大棚为代表的设施农业快速发展。一些地区出现了假借发展设施农业之名，擅自或者变相改变农业用途，在耕地甚至永久基本农田上建设“大棚房”“生态园”“休闲农庄”等现象，造成土地资源被大量非法占用和毁坏，严重侵害农民权益和农业农村的可持续发展，在社会上造成恶劣影响。2018年，自然资源部和农业农村部在全国开展了“大棚房”问题专项整治行动，推进落实永久基本农田保护制度和最严格的耕地保护政策。在基本农田上建设“大棚房”予以出租出售，违反《中华人民共和国土地管理法》，属于破坏耕地或者非法占地的违法行为。非法占用耕地数量较大或者造成耕地大量毁坏的，应当以非法占用农用地罪追究实际建设者、经营者的刑事责任。实践中，该类案件的实际建设者、经营者为逃避法律责任，经常隐藏于幕后。

3.具体分析

首先，行为人未经国土资源部门批准，以合作社的名义组织人员对蔬菜大棚园区进行非农建设改造，已经属于违反土地管理法规的行为，满足了本罪的前置条件。

其次，从行为上来看，本案中的土地属于集体土地，行为人未经批准而占用该土地并进行非农业用途的开发，已经是“非法占用并改变用途”，符合本罪的客观行为。

再次，从行为人行为所造成的损失来看，该项目占用耕地28.75亩，其中含永久基本农田22.84亩，造成耕地种植条件被破坏，已经属于本罪“占用耕地数量较大”。

最后，行为人明知自己的行为属于非法对农用地的占用，且实施该行为会造成大量农用地毁坏的结果发生而仍进行占用，仍为之，属于故意。

因此，本案行为人定性为非法占用农用地罪是正确的。