遇欠缴土地出让金受让人破产时出让人可采取哪些法律措施

关于土地出让金是否属于破产程序中的共益债务，笔者曾有文章进行论述，初步得出结论，土地出让金应为普通债权。因此，当受让人进入破产程序后，出让人首先应当根据《企业破产法》的规定，结合破产管辖法院及管理人的相关公告，及时完成债权申报程序。以下将着重介绍债权的申报流程和债权申报过程中需要关注的问题。

（一）债权申报流程

人民法院受理破产申请后，出让人作为享有债权的债权人，可依照《企业破产法》规定的程序向管理人提供材料并申报债权。具体的债权申报流程如下：

1.债权人在收到相应的债权申报通知或公告后，需要在规定时间内组织相关材料，通过特定形式向管理人申报债权。

2.收到相应债权申报材料后，管理人审查债权人主体资格后登记造册，然后审核债权情况并形成初步审查结果（债权表）通知债权人。

3.收到债权表后，债权人有异议的，有权在规定时间内向管理人提出异议申请。管理人复核后或债权人对管理人的初步审查意见无异议后，管理人提请债权人会议对债权进行核查。

4.债权人对核查结果无异议的直接进入法院裁定确认程序，而有异议的，债权人可向法院提起有关诉讼。

（二）债权申报需要关注的几个实务问题

1.债权的申报期限及债权补充申报

债权人应当在人民法院确定的债权申报期限内向管理人申报债权，申报期限为人民法院发布受理破产申请公告之日起计算最短不得少于三十日，最长不得超过三个月，管理人公告/通知会明确债权申报期限。如债权人因自身原因或其他客观原因导致未在申报期限内申报债权，则需补充申报债权，补充申报会产生如下法律效果：

（1）债权人未按期申报债权，将丧失《企业破产法》规定的债权人所有程序性权利，如债权人会议参加权、表决权、异议权等；

（2）已分配的财产不对补充申报债权人补充分配；

（3）补充申报债权人应承担因审查和确认补充申报债权的相关费用；

（4）如债务人进入的是重整程序，在重整计划执行期内债权人不得行使任何要求偿债的权利。

但是按照法律规定补充申报债权的，债权人并不会丧失其要求偿债的实体权利。如债务人进入的重整程序的，其仍有权在重整计划执行完毕后，按照重整计划规定的同类债权的清偿条件行使权利；如债务人进入破产和解程序的，仍有权在和解协议执行完毕后，按照和解计划规定的清偿条件行使权利。

2.债权人债权申报需提供的资料

管理人相关公告/通知会明确债权申报的材料要求，根据笔者申报债权的经验来看，债权申报主要所需的材料如下：

（1）按照管理人要求填写《债权申报表》和《债权申报书》；

（2）提供合法有效的身份证明文件；

（3）债权存在的证明材料，常见的有合同、裁判文书、收付款凭证等；

（4）证明申报债权数额、性质的材料；

（5）申报的债权有担保的，应当提交担保的证明文件；

（6）其他管理人要求需要提供的资料。

3.债权确认流程

债权确认的流程如下：

（1）管理人审查。管理人接到债权申报材料后先进行形式审查，符合要求的，进行登记并出具申报回执。其后进行实质审查，审查债权的性质、数额、担保财产，债权是否超过诉讼时效期间，债权是否超过强制执行期间等情况后编制债权表。

（2）债权人会议核查，债权人会议将对债权人编制的债权表记载的有关债权的数额、性质、债权人等内容，通过询问，查阅申报债权所附的证明材料等方式进行调查。

（3）人民法院确认。债权表在经债权人会议核查后，会出现两种结果，第一种为债务人、债权人对债权表记载的债权无异议时，人民法院通过裁定的方式确认债权表记载的有关事项；第二种为债务人、债权人对债权表记载的债权有异议时，债务人、债权人可以向受理破产申请的人民法院提起诉讼或按照仲裁约定申请仲裁。

4.债权异议及破产债权确认纠纷之诉

实践中，债权人申报的债权往往不会被管理人全部确认，反而会产生部分不予确认的债权。此时，根据相关法律规定，出让人有权向管理人提出异议。提出异议后，债权人未获得管理人回应或者不认可管理人回应的，有权在规定时间内，向指定的人员法院提起破产债权确认纠纷之诉或基于仲裁约定向仲裁机构申请仲裁。

（三）申报土地出让金及违约滞纳金债权需关注的特殊性问题

1．实践中，土地出让金及违约滞纳金是否适用诉讼时效制度存在争议

实践中常见情形是，出让人同受让人签订出让合同之后，受让人未按照出让合同支付土地出让金，而出让人往往基于各方面原因而未实时向受让人追缴。如未追缴的年限超过法律规定的诉讼时效期间，对于土地出让金及由于受让人延期支付出让金所产生的违约滞纳金能否适用诉讼时效制度，将直接决定债权申报能否被确认。争议观点主要如下：

一部分法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第五条之规定，国家通过立法的方式将对土地的管理职能授权给了行政机关，出让土地使用权是土地行政主管部门行使管理职权的体现，属于授权经营、管理国家财产。故不符合最高人民法院《关于贯彻执行<中华人民共和国民法通则>若干意见问题的意见（试行）》（以下简称“《民通意见》”，已被废止）第170条规定的不受诉讼时效期间的限制之情形。

案例.东乌珠穆沁旗自然资源局与东乌珠穆沁旗国营煤矿建设用地使用权出让合同纠纷案（案号：（2019）内25民终1747号）

内蒙古自治区锡林郭勒盟中级人民法院认为，“国土局作为土地行政管理部门，依法履行土地管理职能，而出让土地使用权就是其行使管理职权的体现。故涉案土地由国土局行使管理职权，不属于未授权给公民、法人经营、管理的国家财产。双方签订的《国有土地使用权出让合同》系民事合同，合同双方的法律地位平等，双方之间的合同关系受民事法律调整。国土局作为《国有土地使用权出让合同》的一方当事人请求保护其民事权利，理当受民事诉讼时效期间的限制。国土局不依据双方签订的合同及时行使权利，又未在诉讼时效期间内向人民法院起诉，一审法院对其诉讼请求不予支持，并无不当”。

案例.中山市国土资源局与黄树标建设用地使用权出让合同纠纷案（案号：（2017）粤2071民初233号）

广东省中山市第一人民法院认为，……双方当事人是根据平等、自愿、公平、等价有偿、诚实信用原则签订的合同，签订涉案合同时的法律地位是平等的。因此，涉案土地使用权出让合同属于民事合同，因而应当适用诉讼时效制度。……《中华人民共和国土地管理法》对土地的管理职能授权给了土地行政主管部门，出让土地使用权是土地行政主管部门行使管理职权的体现。……故本案不符合《最高人民法院关于贯彻执行<中华人民共和国民法通则>若干意见问题的意见》第170条规定的“未授权给公民、法人经营、管理的国家财产受到侵害的，不受诉讼时效期间的限制”的情形。”

还有一部分法院认为，土地管理部门对土地出让金仅负责征收，该项收入直接收缴国库，土地管理部门没有直接使用、管理、免收的权利，故适用《民通意见》第170条的规定，属于未授权给公民、法人经营管理的国家财产，不受诉讼时效的限制。

案例.上诉人南京隆仁建设有限公司与被上诉人南京市规划和自然资源局江宁分局建设用地使用权出让合同纠纷案(案号：(2020)苏01民终1973号)）

江苏省南京市中级人民法院认为，本案属于未授权给公民、法人经营、管理的国家财产受到侵害的情形，依法不受诉讼时效期间的限制。上诉人上诉主张本案诉讼已超过诉讼时效期间，缺乏法律依据，本院不予采信。

案例.梓潼县国土资源局与江油市茂华房地产开发有限公司建设用地使用权出让合同纠纷一案（案号：(2017)川0725民初1727号）

四川省梓潼县人民法院认为，4、本案是否超过诉讼时效的问题。根据最高人民法院《关于贯彻执行<中华人民共和国民法通则>若干问题的意见（试行）》第一百七十条规定：“未授权给公民、法人经营、管理的国家财产受到侵害的，不受诉讼时效期间的限制”，土地出让收入虽然由国土资源管理部门负责具体征收，但该收入应当及时足额缴入国库，没有法律法规将该权利授权给公民、法人经营使用，国家也没有对该收入授权相关部门直接使用、管理，更没有授权相关部门决定收取或免收，因此从保护国家财产的角度出发，本案不应当适用一般诉讼时效的规定，即本案未超过诉讼时效。

从上述案例可以看出，在《民通意见》被废止的《中华人民共和国民法典》（以下简称“民法典”）时代，出让人在申报土地出让金及受让人未实时缴纳出让金所产生的违约金债权的时候，如出让人未积极主张债权超过一定期限的，相应申报的债权存在因为经过诉讼时效而不被确认的可能。所以，出让人应当充分考虑土地出让金及违约金是否适用诉讼时效的问题，并做出积极应对。如相应债权被认为因超过诉讼时效而不被确认的，出让人应当查找并研究不适用诉讼时效的法律规定和案例，积极提出异议或者发起债权确认纠纷之诉。

2.实践中，受让人未按时足额缴付土地出让金而产生的违约金能否调减存在争议

破产案件中，违约金债权的计算截止日均参照《企业破产法》第四十六条规定，计算到破产申请前一日。但是针对受让人被宣告进入破产程序后，或者说在国有建设用地使用权出让合同纠纷的诉讼中，针对未按时足额缴付土地出让金而产生的违约金，受让人能否要求法院依照《民法典》第五百八十五条规定进行调减这一问题存在争议。

各地普遍按照国务院办公厅《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》第七条规定，将受让人未按时足额缴纳土地出让金的违约金比率约定为1‰每日，高出了最高人民法院《关于审理民间贷款案件适用法律若干问题的规定》（以下简称“民间借贷司法解释”）第二十八条，借贷双方对逾期利率不超过合同成立时一年期贷款市场报价利率四倍（规定修订前，可获得支持的年利率为24%）的规定。实践中，受让人常常依照上述规定请求法院酌减违约金数额，各地法院并未就此问题形成一致意见，存在两种截然相反的观点。

一种观点认为应当严格按照合同约定计算违约金，原因有，一是，出让合同明确约定了比例，双方应当严格遵守；二是，出让合同并不属于民间借贷法律关系，不适用民间借贷司法解释。

案例.昆明市国土资源局、昆明滇池国家旅游度假区管理委员会建设用地使用权出让合同纠纷二审案（案号：(2017)最高法民终561号）

最高人民法院认为，土地出让合同相较于普通的民事合同的确具有其特殊性，其中一方主体为政府国土资源行政主管部门，由其提供的土地出让合同格式文本必然会受到相关法律、法规和规范性文件的约束。国务院《国有土地收支通知》对于国有土地出让合同中土地使用者不按时足额缴纳土地出让收入的违约金标准作了明确规定，并明确了对违反本通知规定的责任后果。此规范性文件中关于土地出让合同违约金标准的规定，系针对国有土地交易市场做出的政策性规定,体现在土地出让合同中，不属于双方能够任意协商达成的条款，该类条款如不存在违反法律、行政法规强制性效力性规定的情形，原则上不宜以私法判决的方式否定其效力,亦不宜依职权作相应调整，而应以此为依据确认各方当事人的民事权利义务。

案例.甘肃兴业房地产有限公司、兰州市国土资源局建设用地使用权出让合同纠纷再审审查与审判监督案（案号：（2019）最高法民申1451号）

最高人民法院经审查认为，案涉协议书系双方当事人真实意思表示，未违反法律强制性规定，合法有效。兴业公司未按照约定的期限支付建设用地使用权出让款构成违约，应承担违约责任。本案系建设用地使用权纠纷，非民间借贷法律关系，双方对违约金的约定具有督促守约和惩罚违约的功能，同时体现了国家维护国有土地交易市场正常秩序的意志。故二审法院对双方约定的违约金比例未予调整，认定兴业公司按照合同约定向兰州国土局支付违约金，该认定并无不当。

另一种观点则认为，如受让人未缴付土地出让金，出让人的损失体现为资金占用损失，应当参照民间借贷司法解释第二十八条规定确定违约金是否过高，从而确定违约金是否需要按照《民法典》第五百八十五条规定进行调减。

案例.霍邱县人民政府国土资源局、安徽文峰置业有限公司建设用地使用权出让合同纠纷二审案（案号：(2017)最高法民终308号）

最高人民法院认为，二、关于应否对约定的违约金进行调整的问题。……《国有土地使用权出让合同》出让方为土地行政管理机关，受让方为土地使用者，在合同中虽然有政府行使行政职能的表现，但签订合同时依据的是平等、自愿、有偿原则。人民法院可以依照《中华人民共和国合同法》第一百一十四条、《最高人民法院关于若干问题的解释（二）》第二十九条之规定，根据土地使用权受让人的请求，对过分高于实际损失的约定违约金进行调整。

案例.襄阳市国土资源局与襄阳市三湘房地产投资有限公司建设用地使用权转让合同纠纷二审案（案号：（2016）最高法民终452号）

最高人民法院认为，本案的争议焦点是：对于违约金的计算标准，……但上述规定系从行政管理角度规范国有土地出让收入的缴纳，属于行政规章，在调整平等民事主体之间的法律关系中不应直接作为计算违约金的依据。双方当事人对于违约金的承担虽然参照上述规定作了约定，但是土地使用权受让人作为民事平等主体有权请求人民法院对于过分高于实际损失的违约金予以适当减少，人民法院可以进行调整。

对于破产类案件而言，《企业破产法》司法解释仅规定破产申请受理后产生的滞纳金不予确认，未对受理前违约金债权申报限额做明确规定，部分地方性破产指引文件对违约金债权限额作出了指向性规定：江苏、深圳等地破产实操指引性文件明确规定，对于超过限额的违约金债权不予确认。山东、河北等地的指引性文件则规定，可以依照合同约定确定违约金：

因此，出让人针对受让人延期支付土地出让金所产生的违约金进行债权申报的时候，需要根据当地的政策文件去确认可以申报的违约金数额。当然，即便河北、山东明确了可以按照合同约定申报违约金债权，也不意味着以出让合同约定的违约金比例计算而来的违约金一定能获得管理人、相关法院的支持。

根据以上分析，受让人未按时足额缴纳土地出让金而产生的违约金部分债权在申报的过程中能否调减的问题，在实践中并无统一认识。如遇到类似案件，在准备债权申报材料、债权异议、或者债权确认之诉的过程中，出让人方应当做充分准备，研究当地的债权申报指引文件，以及司法案例判定倾向。如规定或者裁判尺度不十分明确的，可提供相应的案例和规定，力争在债权申报、异议、债权确认纠纷诉讼中被确认最大数额的违约金。 

国有建设用地使用权作为一项特殊的资产，增值的可能性较大。如面临受让人被宣告破产且存在未按时足额缴付土地出让金的情况时，相较于按照债权申报程序申报偿付比例较低的普通债权，收回价格与日俱增的土地使用权更为符合出让人利益。实践中，鉴于破产案件牵涉利益众多、复杂等特点，解除出让合同因难度较大而较为少见，但已有零星案例表明这种操作是可以付诸实现的。因此，笔者就法律规定谈谈可以收回国有建设用地使用权的情形。

（一）如出让人未完全履行出让合同约定的义务，受让人未按期足额缴付土地出让金的，管理人享有《企业破产法》规定的合同解除权，出让人有权收回国有建设用地使用权

有一种观点认为，若受让人未全部缴纳土地出让金，而出让人未配合受让人办理土地使用权证时，则符合《企业破产法》第十八条规定。在此情境下，管理人有权选择是否解除出让合同，如选择解除的，出让人有权收回土地使用权。

（二）如受让人闲置土地达到一定期限，出让人有权依据《闲置土地处置办法》收回国有建设用地使用权

如受让人受让国有建设用地使用权后，未开发土地，导致土地闲置两年以上的，出让人有权依照上述规定，在履行法定程序后无偿收回闲置土地。但是值得注意的是，一是采取闲置土地收回的操作有可能不被管理人支持。二是，适用《闲置土地处置办法》无偿收回土地的时候，一定要是非政府原因导致的土地闲置才能适用。否则需要采取《闲置土地处置办法》第十二条规定的以下方式解决闲置土地问题：延长动工开发期限，调整土地用途、规划条件，由政府安排临时使用，协议有偿收回国有建设用地使用权，置换土地，其他处置方式。

（三）如合同约定的解除条件成就的，出让人有权基于合同约定解除出让合同收回国有建设用地使用权

以北京为例，笔者查阅了几个时期不同版本的《国有建设用地使用权出让合同》，合同均作了如下或类似约定，受让人延期付款超过60日，经出让人催交后仍不能支付国有建设用地使用权出让价款的，出让人有权解除合同，受让人无权要求返还定金，出让人并可请求受让人赔偿损失。因此，在受让人被宣告破产的时候，受让人未按期支付土地出让金的，且延期超过60日的，出让人享有约定解除权，但需要注意如下问题：

1.民法典时代下出让合同解除权的行使期限

民法典时代下的合同解除权的行使，相较于合同法时代，增加了除斥期间规定。如出让合同签订于《民法典》施行之后，合同有约定解除权的行使期间的，在约定期间内必须行使；如没有约定解除权行使期限的，则从知道或者应当知道解除事由之日起一年必须行使。如超过上述期限才行使约定解除权的，出让合同解除权将消灭。

对于出让合同签订于《民法典》施行之日（2021年1月1日）前的，则应当按照最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民法典〉时间效力的若干规定》第二十五条规定去判断解除权是否已经消灭。在《中华人民共和国合同法》及与国有建设用地使用权出让合同相关的法律和司法解释均无出让合同解除权行使期限规定的情形下。只要出让合同没有对解除权期限做出约定；约定解除权条件成就后，受让人未就合同解除事宜催告出让人行使解除权的。如触发上述条款的事件发生在民法典实施日之前的，在2021年12月31日（《民法典》实施满一年）前，出让人均有权解除出让合同。

2.行使约定解除权的法律后果

以北京现有的《国有建设用地使用权出让合同》范本为例，合同约定，出让人有权解除合同，受让人无权要求返还定金，出让人并可请求受让人赔偿损失。如受让人违反合同约定，触发约定的解除权时，出让人有权要求收回国有建设用地使用权，并不予返还受让人定金或要求受让人支付违约金。

3.约定解除权的行使方式

出让人可向管理人发书面解除通知，在未获得支持的情况下，有权向特定法院提起诉讼解除出让合同。

4.行使约定解除权解除出让合同的风险及难点

首先，存在有法院不支持解除权成立的风险，即便约定解除权条件已经成就，法院基于社会秩序稳定和保护“静”的安全的角度考量，有可能不支持解除权成立。

其次，即便解除请求获得法院支持，合同解除之后，如牵涉上地上附着物的，双方仍需协商补偿，补偿的范围涉及土地出让金返还、结算、地上物评估补偿，如协商不成仍需法院摇号委托第三方评估公司评估。涉及的利益相关方有：属地政府、土地利用部门、土地储备部门、市区两级财政、税务、全部债权人、重整管理人、人民法院等。以上各个环节和主体均存在不确定性，最终确定的补偿方案可能未必符合出让方利益。

因此，从规范和约定角度，如受让人违反合同约定，逾期付款超过一定期间，出让人确有按约定解除合同的权利。但是相应问题要辩证分析，一是需结合出让合同的履行程度，分析解除出让合同的请求不被支持的可能性；二是根据宗地情况，考虑解除出让合同后，产生的补偿问题是否符合出让人利益，但如果相应宗地处于未开发状态，受让人投入较少，则出让人解除出让合同的成本和代价将相对较小。

根据现有法律规定，如未足额缴付土地出让金的受让人被宣告破产，进入相应破产程序的，出让人除采取一般性的债权申报——异议——债权确认之诉的方式申报债权并寻求清偿的解决路径之外。

也可以采取收回国有建设用地使用权的思路，尝试获得最大利益，方式主要有：一是，对于出、受让人均未履行完毕出让合同义务的，管理人可以解除出让合同，出让人可收回国有建设用地使用权；二是，对于出让土地被闲置的，出让人可以基于《闲置土地处置办法》相关规定和程序，收回闲置土地；三是，在约定解除权条件成就的情形下，出让人亦可基于合同约定，解除出让合同，收回国有建设用地使用权。