金融机构债委会机制实务问题探讨

2016年，在国家推进供给侧结构性改革，稳妥降低企业杠杆率的政策大背景下，金融机构债权人委员会（以下简称“债委会”）制度作为一种自治性的协调机制应运而生，旨在挽救产品服务尚具有重组价值、发展符合国家支持政策但财务处于困境的企业。

近几年来，国内经济下行压力较大，债务违约的企业高管，在司法重整、破产和解、破产清算外，采用债委会机制进行庭外债务协议重组成为另外一种债务危机解决方式。随着华夏幸福、三胞集团、凯迪集团、永泰能源等债委会的组建、推进，金融机构债委会机制受到市场关注。

中国银保监会主席郭树清2021年3月2日在国新办新闻发布会上提及，到2020年末，全国已组建债委会2万家。小编目前正在参与一债委会债务重组项目，对于金融机构债委会机制有诸多学习及思考，以期抛砖引玉。

2016年9月10日中国银监会（现更名为中国银保监会，下同）印发《关于做好银行业金融机构债权人委员会有关工作的通知》（银监办便函[2016] 1196号，“1196号文”），明确建立债委会制度；2017年5月10日中国银监会发出《关于进一步做好银行业金融机构债权人委员会有关工作的通知》（银监办便函[2017] 802号，“802号文”），对债委会制度进一步扩充；2020年12月28日中国银保监会、国家发展改革委、中国人民银行、中国证监会印发《关于印发金融机构债权人委员会工作规程的通知》（银保监发[2020]57号，“57号文”）结合债委会实际运行情况，总结了前期风险企业债务问题特点及债委会运行过程中的经验，对现有债委会制度进行进一步完善。

前述三个文件系债委会机制的制度基础，在法律位阶上均属于规范性文件，根据前述三个文件，目前债委会机制主要规则如下：

事项	57号文	802号文
设立金融机构债委会债务重组的条件		需要进行金融债务重组的，应当具备以下条件：（一）企业出现较为严重的财务困难或债务危机，预计不能偿还到期金融债务；（二）企业产品或服务有较好的发展前期和市场份额，具有一定的重组价值；（三）企业发展符合国家产业和金融支持政策；（四）债务企业和债权银行业金融机构有债务重组的意愿。对于下述企业，银行业金融机构要坚决压缩，退出相关贷款，尽快实现市场出清；（一）不符合国家产业政策规定的落后产能企业；（二）环保、能耗、质量、安全生产、技术等不达标且整改无望的企业；（三）已停产半停产、连年亏损、资不抵债、失去清偿能力的“僵尸企业”。
债委会定位	债委会是协商性、自律性、临时性组织，按照市场化、法治化、公平公正、分类施策的原则开展工作
债委会核心功能	债委会可以按照“一企一策”的方针，集体研究增加融资、稳定融资、减少融资、重组等措施，确保债权金融机构形成合力，稳妥化解风险	金融债务重组期间，各银行要做到稳定预期、稳定信贷、稳定支持、一致行动、不得随意停贷、抽贷；可通过必要的、风险可控的收回再贷、调整贷款利息、展期续贷、市场化转股等方式，最大限度的帮助困难企业实现解困，债务重组期间，为救助企业的需要，经债委会同意，可以采取稳定信贷的措施。
债委会成员覆盖范围	明确对债务规模较大、存在困难的非金融债务企业，3家以上持有债权（含贷款、债券等）、管理的资产管理产品持有债权、依法作为债券受托管理人的银行保险机构和证券期货基金经营机构等可以发起成立债委会。以私募投资基金形式对企业持有债权的私募投资基金管理人，参照本规程执行。点评：57号文将非银金融机构纳入债委会成员单位范围；此外异地债权人均纳入债权人范围，打破1196号文的属地概念（1196号文规定：债务企业的所有债权银行业金融机构和银监会批准设立的其他金融机构原则上应当参加债委会；非银监会批准设立的金融机构债权人，也可以加入债委会）
债委会成员单位层级	债委会原则上由直接对企业持有债权的金融机构或其分支机构组建。涉及中央企业或者重大复杂的企业集团，可以在金融机构法人总部层面组建债委会。
债委会工作原则	按照市场化、法治化、公平公正、分类施策的原则，依法维护金融机构作为债权人的合法权益
债权银行内部的授权制度		各银行业金融机构要改进内部管理制度，进一步完善债委会相关工作的授权机制，将债委会工作纳入银行内部管理体系，做好总行向分行的授权工作，确保债委会高效、有序运作。对于银行业金融机构的分支机构执行债委会的决议和要求，总行不得追究相关责任。点评：相比1196号文，802号文进一步明确银行总行应向分行进行债委会工作的授权（1196号文规定：各银行业金融机构要建立债委会相关工作的授权沟通机制，将债委会工作纳入内部管理体系，建立授权沟通机制，适当下放权限，确保债委会工作高效、有序开展）。
债委会机制的发起	金融机构应当密切关注债务企业经营情况，发现债务企业存在严重影响按约偿还债务情形的，应当积极推动其他债权金融机构组建债委会。金融机构也可以应债务企业请求，组建债委会。联合授信企业发生债务风险的，牵头银行可推动组建债委会，做好工作衔接。
债委会组建会议发起方	债委会组建会议可以由持有较大债权的金融机构发起召开，也可以由债务企业和持有较大债权的金融机构协商后共同发起召开。
主席单位、副主席单位的确定	债委会组建会议应当明确主席单位和副主席单位。主席单位原则上由持有债权金额较大且有协调能力和意愿的1—2家金融机构担任，副主席单位可以由持有债权金额较大的金融机构、持有债权金额较小的金融机构及债券受托管理人等代表共同担任，包括不同类型金融机构代表。
主席单位的职责及其他成员单位的义务	债委会主席单位应当履行组织债委会会议、维护债委会日常运行、促进各成员机构沟通协调和信息共享、督促债务企业对债委会加强信息沟通并充分披露经营及债务情况等职责，牵头组织成立债委会工作组。副主席单位和成员机构应当积极配合主席单位工作。	主席单位要切实负起主要责任，履行好债委会的发起、筹备、成立、日常运行及协调等责任。副主席行和其他成员要积极配合主席行工作。工作小组可以根据债委会的决定收取一定的运行费用。
债委会运行制度	债委会主席单位、副主席单位、成员机构应当在现有法律法规框架下自愿签署具有法律约束力的债权人协议。债权人协议约定的事项包括但不限于：债委会组织架构；债委会议事规则和工作流程；主席单位、副主席单位及各成员机构权利义务；相关费用的分担机制；成员机构退出机制；债委会解散程序等。议事规则作为债权人协议的重要附件，是债委会运作的重要依据，其主要内容应包括但不限于：召开债委会的条件、债委会议事内容、需投票表决的重大事项范围、其他需商议讨论的一般事项范围、重大事项与一般事项的投票与表决制度等。
债委会的决议机制	债委会应当按照约定的议事规则、工作流程和决策机制，就增加融资、稳定融资、减少融资、债务重组、破产重整等相关事项进行协商和决策。涉及重大事项的，主席单位、副主席单位应当召集成员机构举行债委会会议，按照约定的议事规则充分协商后作出决策，在依法合规的基础上，形成会议纪要，印发债委会全体机构执行。债委会会议对债务企业金融债务重组方案等重大事项的决策，原则上应当经占金融债权总金额三分之二以上的成员机构以及全体成员机构过半数表决同意，并且其所代表的债权额占无财产担保金融债权总金额半数以上，但债权人协议另有约定的除外。
问责机制	针对债委会成员机构的不当行为，支持债委会或者自律组织采取内部通报等自律性惩戒措施。造成严重后果的，金融管理部门可以依法采取约谈、向债委会成员机构总部通报等方式，督促其规范行为。
与司法破产程序的衔接	债委会可以代表成员机构，主动向法院推荐管理人、积极配合制定重整计划及债权受偿方案，做好与企业破产程序中的债权人委员会、债权人会议的有效衔接。

从前述金融机构债委会的制度设计来看，监管层旨在在司法破产程序之外构建一个金融债权人集体协商、决策、统一行动的平台，减少在企业出现无法偿还到期债务的情况下，债权金融机构单独采取法律行动（诉讼、财产保全措施、破产申请），导致金融机构集体“踩踏”现象发生，为债权银行和债务企业协商解决金融债务问题提供时间和空间。

在目前我国企业资产负债率较高的大背景下，以缓解发生区域性、系统性金融风险，有序平稳的缓释信贷风险。

通过金融债委会解决债务问题操作路径通常为：

第一，主要金融债权人与其他金融债权人预沟通，确定债委会议事、表决规则，发起成立债委会；

第二，债委会聘任相关中介机构，对债务企业的资产、负债、经营等情况进行尽调、摸底；

第三，由主席、副主席单位与债务企业谈判形成债务重组方案；

第四，债务重组方案提交债委会会议讨论及修订；

第五，依照债委会成员所签署《债权人协议》中的议事规则，对债务重组方案进行表决；

第六，各家债权人履行内部程序，按照表决通过的债务重组方案签署并履行债务重组协议。

相较于司法破产重整而言，债委会制度有以下优势：

（1）作为自律、协商组织，其与企业之间的协商沟通时间无须遵守《企业破产法》关于破产重整方案提交的时限，在一定程度上缓解各方谈判时限的压力，避免因未能在法定期限内达成重组方案，债务人被裁定破产的风险；

（2）从目前已有案例来看，控股股东深入与金融债权人的谈判过程中，协议重组完成后，通常原控股股东不会完全丧失控制权。司法重整中，法院对重整方案强裁的情况下，通常对出资人权益影响较大；

（3）与司法重整计划需要全体债权人进行投票表决不同，协议重组中对于除金融机构之外的经营性债务的债权人可单独协商解决方案。

但，亦因债委会完全系自律性、协商性组织，导致金融机构债委会在实际运行层面存在诸多问题：

（1）从目前市场案例来看，陷入债务困境的企业往往债权人的构成及债务结构复杂，银行金融机构、非银行金融机构（信托、融资租赁、私募、债券）等均会涉及，债权人数量众多，如华夏幸福涉及债权人数200家以上。

各金融债权人贷款情况不尽相同，不管是用途、期限、利率、额度、担保措施，或者是业务流程、权限审批、指标考核、贷款管理、风险控制、自身诉求等都不同，在没有司法力量或其他强有力的第三方介入的情况下，仅债委会的发起、筹备、组建流程都很难进行推动。

1196号文、802号文、57号文的制度设计中明确“债委会组建成立、日常运行中出现重大问题或涉及重要事项时，银保监会及其派出机构、人民银行及其分支机构、证监会及其派出机构和发展改革部门等应当按照职责分工，依法及时予以指导、协调，银行业协会、保险行业协会、证券业协会、证券投资基金业协会、期货业协会、银行间交易商协会等自律组织应当积极支持和配合。”

但同时也明确“在指导、协调过程中，相关部门和自律组织应当保障债务企业和金融机构等市场主体依法享有的自主决策权，防范其他主体对债委会及债权金融机构依法履行权利的不当干预。”

前述系债委会“按照市场化、法治化、公平公正、分类施策的原则，依法维护金融机构作为债权人的合法权益”的体现。

但实践操作中，尽管802号文明确“对于银行业金融机构的分支机构执行债委会的决议和要求，总行不得追究相关责任”，银行内部的业务流程、指标考核、贷款管理等仅用债委会纪要/决议，并不能满足债权银行内部审批要求，债权银行通常诉求监管机构出具相关政府文件作为其进行债务重组的支撑；导致监管机构陷入两难境地，整个债委会推进过程中，各方利益博弈及诉求无法有效解决，导致债委会推进异常艰难。

在债务企业存在诸多异地金融机构债权人的情况下，协调异地债权人加入债委会将更加艰难，将涉及到多地监管部门之间，监管部门与市场主体之间的沟通与协调。

2017年山西省银行业金融机构债权人委员会中山西银监局副局长指出当前债委会工作存在“有形无实、议而不决、决而不动、动而无效”等突出问题。

（2）如前所述，金融债委会在目前的法律体系项下其机制的产生无法律、法规等上位法的支撑，金融债委会作为自律、协商组织，其本身对于债权人无法定约束力。

在信息不对称的情况，存在债委会成立后，相关债权人依据行内风控、考核等方面的要求，另行提起诉讼，单独对债务人进行财产保全的情况。该等情况将导致债委会的统一行动原则遭到破坏，导致其他各家债权银行纷纷诉诸法律手段，争夺对债务人资产的优先处置权，企业与金融机构、金融机构之间会产生基于信息不对称的博弈，导致债委会机制将无法正常推进。

（3）债委会形成的决议对成员单位仅有自律作用，无法律约束力，缺少强制性，即便重组方案按照债委会的议事规则通过后，均需与债权人一对一签署债务重组协议方能对债权人产生法律约束力，无司法重整中资本多数决的法律效果。

对重组方案不满意的债权人仍然可以跳出债委会，单独向债务人提出要求或向法院提起诉讼，这导致债委会的运行效果大打折扣。虽然57号文明确“债委会成员机构存在不履行其在债委会中相关职责、不遵守债委会按照约定的议事规则所作出的决议、擅自退出债委会或者其他影响债委会工作的情形的，债委会或者自律组织可以采取内部通报等自律性惩戒措施。

因上述情形造成严重后果的，金融管理部门可以采取约谈、向债委会成员机构总部通报等方式督促债委会成员机构规范行为。”但该等问责机制依然无法解决民事主体之间的问题；且，如前述所述，在债委会的组建、推进过程中，政府监管部门如何在遵循“法治化、市场化”的情况下进行指导、协调，政府监管部门的角色定位、指导程度的拿捏，可能都将导致债委会推进过程中的难度加大。

小编理解，前述问题究其根源系金融机构债委会相关制度的法律位阶较低，债委会机制没有一定的法律强制力。在1196号文出台之前，市场上曾有传闻中国银监会将制定出台《企业金融债务重组办法》推出债委会，从前述文件的名称来看，其相较于目前债委会依据的三个通知文件，法律位阶可能更高一些，至于前述办法囿于何种原因未能出台，我们便不得而知。但如要进一步发挥金融债委会的作用，需要从法律制度上进一步完善，赋予金融机构债委会更强的法律地位，尤其是债委会在协调各债权人采取统一行动方面的强制力。

小编大胆探讨，是否可在民事诉讼法、破产法等层面，设立相关规则保障金融债委会机制的有效推进，如：

（1）建立金融债委会主管机关备案机制，经备案后，借鉴最高人民法院关于《全国法院审理债券纠纷案件座谈会纪要》中债券违约集中管辖的相关规则，确定债务企业的相关金融债权债务类纠纷案件统一由债务企业住所地管辖法院集中管辖，且对于金融债权人针对拟债务重组企业采取的诉讼、财产保全、申请执行等暂缓立案或执行，给予债务人一定的时间，同时，使得债权人继续在金融债委会的机制下继续推进；

（2）明确金融机构债委会备案之后，成员单位对于待重组企业的诉讼、执行时效中止，如果后续重组协议未能表决通过，则表决之日起恢复计算诉讼、执行时效；

（3）明确金融机构债委会备案之后，拟重组企业的金融债权人均应加入债委会，通过债委会在合法、公平公正的原则下统一解决债务问题。

以上仅为笔者初步想法，期待与行业内各位专家探讨、学习。