检察民事公益诉讼的“触发条件”

《中华人民共和国检察公益诉讼法（草案）》（以下简称《草案》）经十四届全国人大常委会第十八次会议审议，于2025年10月28日公布，向社会公众征求意见，引起学术领域和实务工作领域的思考和讨论。本文将根据既有规定、实践，结合《草案》中体现的原则、精神及拟作出的具体规定，对检察民事公益诉讼的“触发条件”进行梳理分析。

一、特定领域

自《中华人民共和国民事诉讼法（2017修正）》第五十五条（现第五十八条）对公益诉讼作出规定，明确公益诉讼的主体须是法律规定的机关和有关组织，针对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为提起诉讼。对于人民检察院提起民事公益诉讼的领域，明确列举了破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为。如江苏省泰州市人民检察院诉6家化工企业环境污染案，企业非法倾倒危废造成严重污染，检察机关起诉后，法院判决被告承担环境修复费用1.6亿余元，被誉为“天价环境公益诉讼案”；湖北省利川市人民检察院诉吴某等生产销售假药案，吴某等用非原料生产保健品冒充药品，检察机关提起民事公益诉讼，法院判决被告承担惩罚性赔偿并公开道歉；浙江省杭州市人民检察院诉某公司违规占用国有土地案，公司未按期开发土地且拖欠出让金，检察机关通过诉讼督促收回土地并追缴款项。

近些年，随着检察公益诉讼工作的不断深化，检察机关积极稳妥拓展公益诉讼领域，回应社会关切，如《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释（2020修正）》第十三条对侵害英雄烈士等的姓名、肖像、名誉、荣誉等损害社会公共利益的行为提起公益诉讼作出规定，《人民检察院公益诉讼办案规则》规定检查机关可以对侵犯未成年人合法权益行为提起公益诉讼，《草案》中更是明确列举了15个领域，包括：生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让、英雄烈士保护、军人权益保护、未成年人保护、安全生产、个人信息保护、反垄断、反电信网络诈骗、妇女权益保障、无障碍环境建设、文物和文化遗产保护、国防和军事利益保护，并且以“法律规定的其他领域”作为兜底条款，为其他领域的公益诉讼预留了空间。

二、损害后果

尽管《草案》第四条中明确“坚持保护优先、注重预防，及时有效保护国家利益和社会公共利益”原则，但基于检察公益诉讼的补充性和“必要审慎”要求，对于尚未实际发生损害的，即使存在社会公共利益受损害的风险，检察机关提起公益诉讼也受到严格限制，在现行有效的条文规定中以及《草案》拟作出的有关具体规定，均明要求检察机关提起公益诉讼的前提是国家利益和社会公共利益受到侵害，即损害后果发生是触发检察公益诉讼的必要条件。

《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释（2020修正）》第二十一条规定，人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。《人民检察院公益诉讼办案规则》中虽然将可能存在损害社会公共利益的违法行为列为立案条件，但在立案后的调查中仍需要核实社会公共利益受到损害的类型、具体数额或者修复费用等损害后果情况。并且《草案》中明确，检察机关提起民事公益诉讼，应当对社会公共利益受到侵害的事实负有举证责任。

三、前置程序

基于检察公益诉讼“补充性”的功能定位，即使在发社会公共利益受到损害的现实或重大风险的情况下，检察机关也需要经过一定的前置程序，在其他主体、其他方式不足以保护社会公共利益时，检察机关才可以启动公益诉讼程序。

《中华人民共和国民事诉讼法（2017修正）》第五十五条（现第五十八条）即规定，在没有法律规定的机关和有关组织或者其不提起诉讼的情况下，检察机关可以向人民法院提起诉讼。法律规定的机关和有关组织提起诉讼的，人民检察院可以支持起诉。至于如何确定上述条件已满足，具体操作方面《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释（2020修正）》第十三条进行了明确“人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护，食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益，侵害英雄烈士等的姓名、肖像、名誉、荣誉等损害社会公共利益的行为，拟提起公益诉讼的，应当依法公告，公告期间为三十日。公告期满，法律规定的机关和有关组织、英雄烈士等的近亲属不提起诉讼的，人民检察院可以向人民法院提起诉讼。人民检察院办理侵害英雄烈士等的姓名、肖像、名誉、荣誉的民事公益诉讼案件，也可以直接征询英雄烈士等的近亲属的意见”。

对于公告内容，《人民检察院公益诉讼办案规则》第九十一条规定“经调查，人民检察院认为社会公共利益受到损害，存在违法行为的，应当依法发布公告。公告应当包括以下内容：（一）社会公共利益受到损害的事实；（二）告知适格主体可以向人民法院提起诉讼，符合启动生态环境损害赔偿程序条件的案件，告知赔偿权利人启动生态环境损害赔偿程序；（三）公告期限；（四）联系人、联系电话；（五）公告单位、日期。公告应当在具有全国影响的媒体发布，公告期间为三十日”。

四、检察民事公益诉讼补充性的强化

按照现有规定，《人民检察院公益诉讼办案规则》第九十六条规定，有下列情形之一，社会公共利益仍然处于受损害状态的，人民检察院应当提起民事公益诉讼：（一）生态环境损害赔偿权利人未启动生态环境损害赔偿程序，或者经过磋商未达成一致，赔偿权利人又不提起诉讼的；（二）没有适格主体，或者公告期满后适格主体不提起诉讼的；（三）英雄烈士等没有近亲属，或者近亲属不提起诉讼的。除诉讼主体的补充地位之外，仅在生态环境损害赔偿中提到在检察民事公益诉讼之前可能存在磋商的过程。然而，检察院办理民事公益诉讼案件，审查起诉期限为三个月，自公告期满之日起计算，即如果在公告的三十日内生态环境损害赔偿权利人未提起诉讼，又未能在三个月内通过磋商达成一致，则检察机关即可提起民事公益诉讼。

而《草案》第十四条规定“人民检察院在履行职责中发现社会公共利益受到侵害，初步证明自然人、法人或者非法人组织可能存在违法行为的，应当立案。前款行为侵害的社会公共利益可以通过督促行政机关依法履行职责得到有效保护的，人民检察院不以民事公益诉讼立案”，意味着检察民事公益诉讼的补充性可能会进一步强化。在审查时限的保障方面，以及与有关机关的信息沟通方面，也相应作出安排，《草案》第二十六条、第二十七条将审查起诉期限延长至自公告期间届满之日起六个月，且决定提起民事诉讼前，还应当告知负有监管职责的行政机关。因此，从目前《草案》的规定来看，在检察行政公益诉讼与民事公益诉讼中，可能会出现前者为主后者为辅的导向。

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