《安全生产法》第二条的理解与适用

自上世纪九十年代“安全生产”这个名词产生以来，人们对“安全生产”的定义莫衷一是，众说纷纭。更多的是将“安全生产”理解为“生产安全”的变形词，是为了突出强调“安全”而故意将生产和安全调了位置，从而形成了新词。就《安法》本身来说，是一部全国人大常委会制定的普通法律，那么，只有《安法》的制定机关全国人大常委会的解释或释义才具有官方意义。“中国人大网”，也即全国人民代表大会常委会的官网，对《安法》进行了释义，但没有任何关于《安法》第二条的解释。“中国人大网”中，《法律释义之中华人民共和国安全生产法释义》第二部分《释义》第一章总则部分第一条中说：“所谓‘安全生产’，就是指在生产经营活动中，为避免发生造成人员伤害和财产损失的事故而采取相应的事故预防和控制措施，以保证从业人员的人身安全，保证生产经营活动得以顺利进行的相关活动。‘安全生产’一词中所讲的‘生产’，是广义的概念，不仅包括各种产品的生产活动，也包括各类工程建设和商业、娱乐业以及其他服务业的经营活动。”

笔者认为：这句话包含以下几层意思：1、“安全生产”的适用范围限定在“生产经营活动中”，不存在“生产经营”活动的单位，不适用《安法》。2、“安全生产”的一般目的是：“避免发生造成人员伤害和财产损失的事故”。3、“安全生产”的终极目的是“保证从业人员的人身安全，保证生产经营活动得以顺利进行”。4、实现“安全生产”目的的方法是“采取相应的事故预防和控制措施等活动”。因此，“安全生产”的宗旨是保护“生产经营单位的从业人员的人身安全和生产经营活动的顺利进行”，对生产经营单位以外的人员的人身安全以及不属于生产经营活动的其他人类活动，不是“安法”保护和规制的目标。

《安法》第二条规定：“在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位（以下统称生产经营单位）的安全生产，适用本法；有关法律、行政法规对消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全以及核与辐射安全、特种设备安全另有规定的，适用其规定。”

《安法》第二条的规定，从法条上看，分为两部分。

第一部分是明确《安法》适用的领域、单位性质和管理事项。主要是指法条的前半部分：一是在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位的安全生产，适用本法。这里的“中华人民共和国领域内”，不含港澳台地区，这主要是因为，《安法》作为全国人大常委会制定的法律，其效力自然及于中华人民共和国的全部领域。但基于香港、澳门两个特别行政区基本法的特殊规定，只有列入这两个特别行政区基本法附件三的全国性法律，才能在香港、澳门特别行政区适用。《安法》没有列入两个特别行政区基本法的附件三，因此，《安法》在香港、澳门特别行政区不适用。台湾省则因两岸尚未统一，《安法》自然无法在台湾省适用。二是单位的性质为“从事生产经营活动的单位”，如果是党政军等机关、社会团体以及不从事生产经营的事业单位，不属于生产经营单位，因而《安法》也不能在这些单位适用。三是《安法》调整的事项是生产经营活动中的安全问题。

第二部分是明确不适用《安法》的情形：“有关法律、行政法规对消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全以及核与辐射安全、特种设备安全另有规定的，适用其规定”。对这句话的理解，群里的各位消防、安全生产专家互不相让，相持不下。大致有两种相反的观点：

一种观点认为：《安法》和《消法》《道路交通安全法》《铁路法》《海上交通安全法》《民用航空法》《核与辐射安全法》《特种设备安全法》等专门法律调整的不是同一个范畴，即使《消法》等专门法律未作规定，《安法》也不能来兜底补充。国家最高领导人多次强调：行政机关要做到“法无授权不可为，法定职责必须为”，而生产经营单位则是“法不禁止即自由”，既然《消法》等专门法律未做规定，则是生产经营单位的自由之地，不需要《安法》来补充禁止。因为《安法》的不当介入，会极大地削弱生产经营单位的经营自主权和积极性、主动性，最终会伤害社会经济活力，阻碍社会发展。

另一种观点认为：按照《安法》第二条的规定，你《消法》《道路交通安全法》《铁路法》《海上交通安全法》《民用航空法》《核与辐射安全法》《特种设备安全法》等专门法律作了明确规定的事项，按照《消法》等专门法律的规定执行，但《消防》等专门法律未作规定的事项，只要属于“安全生产”事项，就要以《安法》的规定来做补充处理。且因为《安法》规定的处罚较重，因此都可以按照《安法》的规定进行处理。

对于这两种截然不同的观点，在有官方定论的情况下，讨论没有意义。只有在没有官方定论的情况下，讨论才具有现实执行力。全国人民代表大会常务委员会官网上的《法律释义之中华人民共和国安全生产法释义》在两个部分对此进行了释义：

1、《安法》释义第一部分绪论《保障安全生产的基本法律规范》“三、关于《安全生产法》的适用范围”中“2.对《安全生产法》适用范围中‘另有规定’的理解”是这样表述的：“在这方面应当对下列两点有明确的了解和认识：(1)有一部分生产经营活动的单位或安全事项具有特殊性，国家对其另行立法进行规范是必要的，对这部分在法律、行政法规中另有规定的，从其规定。这部分另有规定的范围在《安全生产法》中作出了划分，为消防安全、道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全。也就是在这些领域中的安全事务，由有关的法律、行政法规进行调整，执行有关法律、行政法规中已作出的规定。(2)我国安全生产生立法的状况和法律间的衔接大体上有两种情况：一是，上述提及的领域有关立法，如已在1998年制定《消防法》,1990年制定《铁路法》其中有铁路交通安全的规定，1995年制定《民用航空法》其中有民用航空安全的规定，1983年制定《海上交通安全法》等。二是，在已有的立法中，有专门为安全生产立法的，如1992年制定《矿山安全法》；有在一些有关法律中对安全生产作出规定的，如在《劳动法》中对劳动安全、《煤炭法》中对煤矿安全、《建筑法》中对建筑安全生产等都作出了规定。这些规定与《安全生产法》的规定是一致的，但是为了减少法律与法律之间不必要的重复，对有些法律中已经作了比较具体的规定的，《安全生产法》就采取了从简的办法，只作出基本规定或原则规定。”

2、《安法》释义第二部分《释义》第二条“三、鉴于消防安全问题已有《消防法》调整；道路、铁路、水运、空运等交通运输的安全问题，已有《海上交通安全法》、《铁路法》、《民用航空法》等法律或者《道路交通管理条例》（目前全国人大常委会也正在对道路交通安全法(草案)进行审议）等行政法规专门调整，因此，本条规定，有关法律、行政法规对消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全和民用航空安全另有规定的，分别适用有关法律、行政法规的规定。”

从以上解释可以看出，《安法》在立法之初，对第2条做了“有关法律、行政法规对消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全以及核与辐射安全、特种设备安全另有规定的，适用其规定”，其立法本意是消防安全问题已有《消法》调整，《安法》对消防安全问题不再进行调整，以减少法律之间不必要的“重复调整”，其实质上的意思是凡是消防安全问题，均以《消法》为准，《安法》不再调整，而不是让《安法》为《消法》兜底，《消法》未规定的，由《安法》补充调整。如果由《安法》为《消法》兜底，从而补充调整《消法》未规定的范围和内容，不符合消防安全领域的“法无禁止即自由”。

因此，从立法本意上来说，《安法》不是《消法》的兜底法，而是鉴于20年前的立法技术问题，这句话在立法技术水平上不高，不及后来的其他立法方式更能表述的清楚，加上有些单位、有些执法人员对立法本意理解不到位、不透彻，积极扩大了自己的“权力边界”，从而带来了混淆，引起了不必要的“混乱”。