《北京市单位消防安全主体责任规定》值得商榷与完善之处

《规定》第一条规定：“为落实单位消防安全主体责任……根据《北京市消防条例》《北京市安全生产条例》和有关法律法规,结合本市实际情况,制定本规定，”这里，《规定》把作为规范、指导消防执法的全国性法律《中华人民共和国消防法》（以下简称《消防法》），以及中央办公厅《中共中央办公厅、国务院办公厅印发<关于深化消防执法改革的意见>的通知》（厅发[2019]34号），国务院《关于加强和规范事中事后监管的指导意见》（国发[2019]19号）,国务院办公厅《关于印发<消防安全责任制实施办法>的通知》(国办发[2017]87号)等近些年中共中央、全国人大常委会和国务院发布的有关消防工作重要精神的法律、法规和文件规定都没有作为制定依据而援引，仅仅援引了2011年出台的《北京市消防条例》。同时，《规定》援引了《北京市安全生产条例》，但该条例并不是规范单位消防安全主体责任的，是关于单位安全生产的相关规定，因此笔者认为援引中共中央、全国人大和国务院发布的有关单位消防安全主体责任的法律法规更为合适。根据《立法法》第93条第2款规定：“地方政府规章可以就下列事项作出规定：（一）为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项；（二）属于本行政区域的具体行政管理事项。”该条第6款规定：“没有法律、行政法规、地方性法规的依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范”，《北京市消防条例》最近一次修改是2011年9月1日，《消防法》修改于2021年4月29日，厅发[2019]34号文件、国发[2019]19号、国办发[2017]87号均晚于《北京市消防条例》2011年最后一次修改时间，且都是有关消防改革的新规定、新要求，该《规定》未援引其上位法，而引用无直接联系的《北京市安全生产条例》，本次制定《规定》的上位法依据，有待完善。

《规定》第二十七条“单位发生人员死亡或者造成社会影响的火灾事故，市、区人民政府依法组织事故调查处理的，可以授权应急管理部门、消防救援机构组织事故调查组进行调查；其他火灾事故，由消防救援机构组织调查。属于生产安全事故的，依照有关法律法规的规定组织调查。”该条规定将由地方政府消防救援机构专门管理的火灾事故职权，交由无火灾事故调查职权的应急管理部门组织调查，显然有违上位法的规定。《中华人民共和国安全生产法》（一下简称《安法》）第2条规定：“有关法律、行政法规对消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全以及核与辐射安全、特种设备安全另有规定的，适用其规定。”全国人大常委会发布的《中华人民共和国安全生产法释义》关于《消防法》和《安法》如何适用的解释是：“三、鉴于消防安全问题已有《消防法》调整；……因此，本条规定，有关法律、行政法规对消防安全……另有规定的，分别适用有关法律、行政法规的规定。因此，全国人大常委会作为《消防法》、《安法》的制定、修改部门，已明确消防安全适用《消防法》，不适用《安法》，那么相应的，火灾事故调查属于“消防安全”事项，也应适用《消防法》，并由地方各级人民政府消防救援机构负责组织调查，而不应授权应急管理部门组织调查。

同时，火灾事故不属于生产安全事故，火灾事故应由地方政府消防救援机构依照《消防法》及其他有关法律法规的要求进行调查，而不能将发生在生产经营单位的火灾事故定性为生产安全事故，然后交由应急管理部门依照《安法》进行调查处理。首先，《安法》已经明确规定，消防安全事项，适用《消防法》处理，火灾事故是消防安全事项，由地方政府消防救援机构专门负责。其次，《安法》负责的是生产经营单位的生产安全事故调查，如果由应急管理部门调查，根据《安法》第74条：“生产经营单位发生生产安全事故，经调查确定为责任事故的，除了应当查明事故单位的责任并依法予以追究外，还应当查明对安全生产的有关事项负有审查批准和监督职责的行政部门的责任，对有失职、渎职行为的，依照本法第七十七条的规定追究法律责任”，也就是说，由应急管理部门调查，调查的是单位的安全生产责任，但火灾是由于违反了消防法律法规所导致的，由应急管理部门调查，就会出现两难的情况：一是如果不调查消防安全责任，就无法查清火灾事故责任，不能警醒其他单位；二是如果调查消防安全责任，又涉嫌越权；三是应急管理部门自身也没有专业火灾事故调查力量，调查结论也无法保证科学、合理。再次，消防救援机构是火灾事故的专业调查部门，其调查范围不仅仅包含生产经营单位的火灾事故，还包含“机关、团体、非生产经营的事业单位、居民生活区”的火灾事故，而这些单位，应急管理部门根本就无权调查处理。最后，根据法理，下位法应当符合上位法的规定，不能扩大或缩小上位法的适用范围，超出适用范围的无效。最高人民法院《关于印发<审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要>的通知》中指出：下位法的规定不符合上位法的，人民法院原则上应当适用上位法。从审判实践看，下位法不符合上位法的常见情形有：下位法缩小上位法规定的权利主体范围，或者违反上位法立法目的扩大上位法规定的权利主体范围。

《规定》第二十九条：“违反本规定第八条规定，单位主要负责人未履行消防安全职责的，由消防救援机构对其进行约谈，可以依法公示单位的行政处罚、火灾隐患等信息，并向有关部门报告；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。笔者认为“并向有关部门报告”中的“报告”一词用语不严谨，报告一般用于向上级部门上传信息或汇报工作，报告属于上行文。对于平级部门，一般用平行文，通常是函。函告不对上也不对下，是一种平行文，它是指不相隶属机关或平行机关之间商洽工作、询问和答复问题，请求协商或答复具体事项时所使用的公文。因此，此处的向“有关部门”报告，显然地方政府消防救援机构和有关部门是平行单位，其只有向政府或上级消防救援机构汇报工作时，才会用“报告”。

《规定》第三十八条“（三）大型商业综合体，是指建筑面积不小于5万平方米，集购物、住宿、餐饮、娱乐、展览、交通枢纽等两种或者两种以上功能于一体的单体建筑和通过地下连片车库、地下连片商业空间、下沉式广场、连廊等方式连接的多栋商业建筑组合体”。这里的“大型商业综合体”包含“住宿”，且总建筑面积超过5万平方米，这与XF703-2007《住宿与生产储存经营合用场所消防安全技术要求》（以下简称《要求》）4.1“合用场所不应设置在下列建筑内：……d）建筑面积大于2500m²的商场市场等公共建筑”的强制性标准要求不同，这里的合用场所是指住宿与生产储存经营等一种或几种用途混合设置在同一连通空间内的场所。《要求》规定有关住宿的合用场所建筑面积不得超过2500m²,而《规定》却是规定建筑面积不小于50000m²，《规定》与《要求》内容相悖。同时，《要求》属于对“三合一、二合一场所”的特别规定，大型商业综合体含有住宿和经营，是三合一场所，应当遵守《要求》的内容，在大型综合题内不得设置“住宿”。同时，《规定》对大型商业综合体的定义，与XF/T3019-2023《大型商业综合体消防安全管理规则》第“3.1”条“建筑面积不小于5万平方米，集购物、旅馆、餐饮、娱乐、展览、交通枢纽等两种或者两种以上功能于一体的单体建筑和通过地下连片车库、地下连片商业空间、下沉式广场、连廊等方式连接的多栋商业建筑组合体”的定义也不相同：“住宿”和“旅馆”的涵盖范围，也不尽相同。

以上是笔者对《北京市单位消防安全主体责任规定》有待商榷与值得完善之处进行的分析，挂一漏万，敬请批评指正。