国有土地利用系列问题研究4——追缴土地出让金是否适用诉讼时效？

（一）数据来源

案由：未设置案由

检索条件：

全文：未授权给公民、法人经营、管理的国家财产受到侵害的，不受诉讼时效期间的限制

全文：土地出让

案件数量：82件

（二）法院层级

（三）地域

从地域分布来看，当前案例主要集中在广东省、湖北省、福建省，分别占比31.71%、14.63%、13.41%。其中广东省的案件量最多，达到26件。（注：此处显示该条件下案例数量排名前五的省份。）

（四）审理程序

从上面的程序分类统计可以看到当前的审理程序分布状况。一审案件有42件，二审案件有37件，再审案件有3件。

（一） 观点一：追缴出让金适用诉讼时效制度

理由一：土地出让是建立在平等民事主体之间的合同行为。《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条规定：土地使用权出让合同，是指市、县人民政府土地管理部门作为出让方将国有土地使用权在一定年限内让与受让方，受让方支付土地使用权出让金的协议。土地出让行为本质上系一种出让财产的合同行为。土地出让主体系国家，土地行政管理部门系代表国家具体履行出让土地行为，但在土地出让的法律关系中，是以土地所有者的身份出现，其法律地位只是一个民事主体，与土地使用权受让人的法律地位完全平等，土地出让合同的订立是遵循平等、自愿、有偿的原则，合同内容也是双方真实意愿的表达。因此，土地出让是建立在平等民事主体之间的合同行为，土地主管部门基于出让土地而享有的土地出让金请求权系债权，应当属于诉讼时效的适用范围。

理由二：出让土地使用权是土地行政主管部门行使管理职权的体现，属于授权经营、管理国家财产。《中华人民共和国土地管理法》第五条规定：“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。”从这条规定来看，国家通过立法的方式将对土地的管理职能授权给了行政机关，出让土地使用权是土地行政主管部门行使管理职权的体现，不属于未授权经营、管理的国家财产，故不符合《最高人民法院关于贯彻执行<中华人民共和国民法通则>若干意见问题的意见》第170条规定的“未授权给公民、法人经营、管理的国家财产受到侵害的，不受诉讼时效期间的限制”的情形。

·参考案例

厦门福康经济发展有限公司、龙海市国土资源局建设用地使用权出让合同纠纷二审民事判决书，案号：（2017）最高法民终888号；

中山市国土资源局与黄树标建设用地使用权出让合同纠纷一审民事判决书，案号：（2017）粤2071民初233号；

长乐市国土资源局与福州松下码头有限公司建设用地使用权出让合同纠纷一审民事判决书，案号：（2017）闽01民初171号。

（二）观点二：追缴出让金不适用诉讼时效制度

土地出让金属国家财产，国土资源部门仅是国土资源的行政管理部门，出让国有土地使用权应当经过地方人民政府的批准，各级土地资源管理部门也只是负责国有土地使用权出让金的代征、代收，并无经营、管理权，更无处置权。国务院办公厅《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》国办法（2006）第100号规定：“土地出让收入由财政部门负责征收管理，可由国土资源部门负责具体征收。”由此可见，土地使用权出让金属于未授权土地资源管理部门经营管理的国家财产，更没有授权相关部门决定收取或免收。因此从保护国家财产的角度出发，依照最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见（试行）》第一百七十条“未授权给公民、法人经营、管理的国家财产受到侵害的，不受诉讼时效期间的限制”的规定，不受诉讼时效期间的限制。

·参考案例

武汉市新洲区国土资源和规划局与武汉市兴国农贸有限公司建设用地使用权出让合同纠纷一审民事判决书，案号：（2018）鄂0117民初687号；

梓潼县国土资源局与江油市茂华房地产开发有限公司建设用地使用权出让合同纠纷一审民事判决书，案号：（2017）川0725民初1727号；

扬州熙龙房地产开发有限公司、保康县国土资源局建设用地使用权出让合同纠纷二审民事判决书，案号：（2017）鄂06民终783号。

根据检索案例显示，追缴土地出让金是否适用诉讼时效制度，在全国各省市裁判规则并不相同，大致可以归纳为：

1、在“厦门福康经济发展有限公司、龙海市国土资源局建设用地使用权出让合同纠纷二审民事判决书”（案号：（2017）最高法民终888号）中，一审法院认为，对于出让金的违约金，应当适用诉讼时效相关法律规定进行审查。最高人民法院在二审判决中对上述理解予以认可，在一定程度上认同出让合同适用诉讼时效的观点。

2、全国各省市之间、同一省不同地区不同法院之间对追缴出让金是否适用诉讼时效制度均存在不同理解，司法实践中尚未形成统一认识。如在“保康县国土资源局与湖北星河房地产开发有限责任公司建设用地使用权出让合同纠纷一审民事判决书”（案号：（2018）鄂0626民初182号），一审法院土地出让收入不应当适用诉讼时效的规定，二审法院则认为一审法院适用法律错误，土地出让收入应受民事诉讼时效期间的限制。

3、目前公开裁判文书尚未检索到北京市关于追缴出让金是否适用诉讼时效制度的裁判文书，因诉讼时效抗辩不属于法院主动释明事项，欠缴出让金一方均未以超过诉讼时效为由进行抗辩，故目前无法得知北京市法院对于时效问题的裁判规则。