国有土地利用系列问题研究3——可否以行政决定方式追缴土地出让金？

土地管理部门作为合同一方当事人，要求对方当事人按照合同约定缴纳土地出让金并承担相关违约责任，其纠纷解决路径的选择取决于出让合同性质上属于民事合同还是行政协议的认定。通过行政方式追缴出让金的前提是出让合同性质上属于行政协议。由于出让合同性质尚存在不同认识，以行政方式追缴出让金存在一定的诉讼风险。

《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条明确：“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议”。因此，行政协议的要素包括以下几个方面：

（1）主体要素——“行政机关与公民法人或者其他组织”；

（2）目的要素——“为了实现行政管理或者公共服务目标”；

（3）意思要素——“协商订立”；

（4）内容要素——“具有行政法上权利义务内容”。

该规定第二条对行政协议的类型进行了列举，包括政府特许经营协议、土地房屋征用补偿协议、矿业权等国有自然资源使用权出让协议等，国有土地使用权出让合同并未被明确列明属于国有自然资源使用权出让协议。而根据《关于修改〈民事案件案由规定〉的决定》的通知（法〔2020〕346号），建设用地使用权合同纠纷系合同纠纷，《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》国有土地使用权合同纠纷为民事纠纷。

经检索北京市相关案例，近两年的建设用地使用权出让合同系列纠纷中，北京市丰台区人民法院、北京市朝阳区人民法院均按照民事合同纠纷对建设用地使用权出让合同纠纷进行受理并审判。而且，在《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》出台后，并未检索到北京市相关法院按照该规定第二条第（三）项“公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理（三）矿业权等国有自然资源使用权出让协议”，将建设用地使用权出让合同纠纷纳入行政诉讼的受案范围。

对于历史遗留出让合同问题，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条规定：“2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释”。全国人大常委会法制工作委员会在2004年对最高人民法院提出《国土资源部门解除国有土地使用权有偿出让合同属于民事争议还是属于行政争议》问题的答复中明确“现行法律中没有关于行政合同的规定。在国有土地使用权出让合同履行过程中，因土地管理部门解除国有土地使用权出让合同发生的争议，宜作为民事争议处理”。

因此，即使按照现有规定及观点，存在适用行政诉讼解决国有土地使用权出让合同纠纷的可能性，对于在2015年5月1日生效的《行政诉讼法》将行政协议纳入行政诉讼受案范围之前签订的合同，仍宜按照民事纠纷处理。

1、 职权依据不够明确

《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第六条规定：“县级以上人民政府土地管理部门依法对土地使用权的出让、转让、出租、抵押、终止进行监督检查”。由于上述规定较为原则，对“出让”进行监督检查是否包含对出让合同履行情况的监督检查尚无法确定。对于合同相对方未按照出让合同约定缴纳出让金的行为，土地管理部门能否适用上述规定，通过对出让合同履行情况的监督检查要求相对人缴纳出让金并承担违约责任，存在不确定性。

对于追缴应当补交出让金的职权，相关规定比较模糊，有法院将《土地管理法》规定的土地监督管理工作职责依据、《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》关于补交土地差价的规定等作为行政机关作出补交土地出让金行政追缴决定的依据（案号：(2016)湘11行终148号）；也有法院将《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》规定的由国土资源管理部门负责具体征收国有土地使用权出让收入的规定作为职权依据（案号：(2018)渝01行终810号）。通过行政方式追缴应当补交出的让金，职权依据不够明确。

2、作出行政追缴决定的程序不明确

行政机关作出行政行为应当符合法定程序要求，没有明确法定程序要求的，也应当遵循正当程序原则。由于以行政方式追缴出让金缺乏明确的程序规定，对正当程序原则的把握与法院的审查标准可能存在不一致，难以排除因程序问题被撤销的风险。

对于补交出让金，由于对行政方式追缴的时限、听取陈述申辩等程序问题缺乏明确规定，也会对行政决定的事实认定是否正确、合理造成困扰。比如，有些地方的法院认为补缴时间拖延过长导致地价飞涨时，要求开发商按照从新的日期评估地价有违行政法比例原则，应当坚持“实体从旧”和“法不溯及既往”的法律适用原则，妥善化解。

例如在（2018）川0114行初18号案中，成都市新都区人民法院认为：“但本案因多种原因造成原告四川劲力置业有限公司（开发商）补缴地价款的时间拖延近十年之久，且该段时间亦是地价飞涨的时期，故被告成都市龙泉驿区国土资源局以2014年1月7日作为估价基准日评估计算原告四川劲力置业有限公司应补缴的地价款并据此向其作出要求其补交土地出让价款8685.3847万元的《行政征收决定书》（龙国土决字【2016】1号）增加了原告四川劲力置业有限公司的支付成本，违反了行政诉讼法上的比例原则，存在明显不当。”在（2017）鄂03行初43号案中，湖北省十堰市中级人民法院认为：“在上海城项目依法批准容积率调整时隔9年之后，因土地市场价格逐年上涨，再按照现在的地价评估标准和评估时点来解决历史遗留下的问题，且该历史遗留问题是部分由行政职能部门不依法履职和怠于履行职责造成的，此种做法明显不合理，对房地产开发商不公平。在处理此类历史遗留问题时应当坚持‘实体从旧’和‘法不溯及既往’的法律适用原则，妥善化解。”该案二审判决中，湖北省高级人民法院维持了原判。

3、实践中案例较少

对于通过行政方式追缴合同中约定的出让金，经检索相关案例库，仅查到一个广东案例。在广东新伟业企业集团有限公司、广州市国土资源和房屋管理局资源土地行政管理再审审查与审判监督案中，广东省高级人民法院作出的“（2015）粤高法行申字第786号”《行政裁定书》载明“依照广州市国土资源和房屋管理局与新伟业公司签订的国有土地使用权出让合同及补充合同的条款规定，广州市国土资源和房屋管理局已将广州市天河区黄埔大道北石牌村南地块出让给新伟业公司，新伟业公司则应依合同约定的时间向广州市国土资源和房屋管理局分期缴清总额为70782942元的土地出让金。由于新伟业公司未按时缴清土地出让金，广州市国土资源和房屋管理局依照前述合同的违约条款核定新伟业公司尚有违约金248218元（截止至2013年6月8日）未缴清，并发出“穗国房函［2013］1341号”《市国土房管局催告函》催告新伟业公司缴清；在新伟业公司对此未提出异议且不予缴款的情况下，广州市国土资源和房屋管理局作出“穗国房法字［2014］71号”《行政决定书》责令新伟业公司缴交违约金款项，该行使土地管理职权的行为符合上述行政法规、规章的规定，理据充分，并无不当。”

实务中，缺乏适用《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第六条规定通过行政手段追缴出让金的充分案例，以该种行政方式追缴土地出让金存在风险。尤其是对于合同履行中存在混合责任的，作出行政决定的公平性、合理性可能会受到挑战。

国有土地使用权出让合同中的协议一方为土地管理部门，现该部门以其行政管理职能对出让合同的签订、履行进行监督，使得该主体具有双重身份。如果土地管理部门仅针对合同签订的相对方行使监督权，要求其缴纳出让金并承担违约责任，在土地管理部门对合同未及时、全面履行具有责任的情况下，由于主体的混同，将导致合同双方救济能力的差异。此外，通过该种方式使合同相对方履行合同义务后，相关纠纷可能仍未实质解决。因此，在合同履行框架之外另行通过行政行为追缴出让金，其公平性及合理性可能会受到影响。

4、土地管理部门行政追缴与税务机关征收国有土地使用权出让收入的职能存在冲突

2021年05月21日生效的《关于将国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入划转税务部门征收有关问题的通知》（以下简称《划转通知》）规定将由自然资源部门负责征收的国有土地使用权出让收入划转给税务部门负责征收，自2022年1月1日起全面实施征管划转工作。

《政府非税收入管理办法》第十一条规定：“非税收入可以由财政部门直接征收，也可以由财政部门委托的部门和单位（以下简称执收单位）征收。未经财政部门批准，不得改变非税收入执收单位。法律、法规对非税收入执收单位已有规定的，从其规定”。《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100号）及财政部、国土资源部、中国人民银行《国有土地使用权出让收支管理办法》（财综〔2006〕68号均规定）：“国有土地使用权出让收入是政府以出让等方式配置国有土地使用权取得的全部土地价款……土地价款的具体范围包括改变出让国有土地使用权的土地用途、容积率等土地使用条件应当补缴的土地价款。”“土地出让收入由财政部门负责征收管理，可由国土资源管理部门负责具体征收。”《北京市国有土地使用权出让收支管理办法》（京经一〔2007〕1011号）第三条规定：“市国土资源局、区（县）房屋管理部门具体负责土地出让收入征收工作。”上述文件虽然仍未失效，有关条款也未经修订，但上述文件层级上并非法律或者法规，不满足《政府非税收入管理办法》中规定的除经财政部门确定的执收单位之外，可以由法律、法规作出其他规定的条件，因此国有土地使用权出让收入的执收单位应当时财政部门确定的单位，按照《划转通知》的规定应当是税务部门。

《划转通知》附件中提供了可用以参考的《国有土地使用权出让收入征缴流程》，流程中自然资源部门需要向税务部门推送缴费人、缴费金额、缴费期限等费源信息，税务部门根据自然资源部门推送的上述信息向缴费人开具《缴款通知书》，督促缴费人缴费，未按时缴纳的及时催缴。然而，在缴费数额的确定有争议的情况下如何征收，目前缺乏明确的操作流程。比如因政府原因导致合同相对方违约的违约金额、因改变土地用途或者用地条件补交土地出让金的金额等的追缴，行政机关单方面计算所得数额相对方可能会不认可，那么就相关费用追缴及所涉行政争议而言，可能会出现以下几种情况：

（1）由自然资源部门核算缴费数额，税务部门作出缴款通知。自然资源部门的费源信息推送属于内部行政行为，相对人对数额有质疑的，针对税务部门作出具体行政行为提起复议或诉讼。

目前，经检索，未发现税务部门因征收非税收入的数额问题被相对人提起行政诉讼的案例，一般而言，税务部门征收的非税收入数额的计算相对明确，税务部门不具有调整数额的裁量权。在土地出让金的追缴中，对于合同违约金、补交出让金等问题，税务部门不具有对合同履行情况进行判断的职责和能力，如果相关数额争议并非由税务部门自身的多征或者少征引起，则由税务部门承担相关责任存在依据不足的风险。

（2）由自然资源部门作出决定确定应当征收的数额，对于逾期不履行缴纳义务的，可能存在法定执行方式与《划转通知》的追缴流程不一致的风险。

对于行政机关作出的缴纳决定，根据《行政强制法》第四十五条规定：“行政机关依法作出金钱给付义务的行政决定，当事人逾期不履行的，行政机关可以依法加处罚款或者滞纳金。加处罚款或者滞纳金的标准应当告知当事人”，第四十六条规定：“行政机关依照本法第四十五条规定实施加处罚款或者滞纳金超过三十日，经催告当事人仍不履行的，具有行政强制执行权的行政机关可以强制执行”。即使认为自然资源部门有权作出缴纳相关费用的决定，法律、行政法规等未明确规定其是否具有强制执行权，在相对人不履行金钱给付义务的情况下，不论是由自然资源部门强制执行还是由其申请法院强制执行，该收缴方式都与《划转通知》附件《国有土地使用权出让收入征缴流程》中“由税务部门督促缴费人缴费，未按时缴纳的及时催缴”的流程不相符。

5.通过行政决定方式追缴出让金不能完全消除相对人以诉讼时效经过为由否定行政决定合法性被法院支持的法律风险

《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十五条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定；对行政机关变更、解除行政协议等行政行为提起诉讼的，起诉期限依照行政诉讼法及其司法解释确定。”

第二十七条规定：“人民法院审理行政协议案件，应当适用行政诉讼法的规定；行政诉讼法没有规定的，参照适用民事诉讼法的规定。人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。”

可见，法院在审理的过程中会参照民事法律规范审判行政案件。在追缴决定作出后，行政相对人可能提起行政复议或行政诉讼，提出关于合法性的抗辩，不能完全消除相对人以诉讼时效经过为由否定行政决定合法性被法院支持的法律风险。

因此，本文谨慎认为，以行政方式追缴土地出让金，不论是按照行政协议履行方式作出追缴决定，还是依据对土地出让的监督检查职能责令用地主体缴纳出让金，均存在较大的诉讼甚至败诉风险。