民办非营利性医疗机构收购、改制相关法律实务问题探析

医疗服务行业作为弱周期的消费性行业，在人口老龄化背景下一直为资本所青睐，爱尔眼科、通策医疗等A股上市公司在二级市场上的成功更是提升了资本进入医疗服务行业的热情。近年来，随着国家层面对社会资本投资医疗行业相关鼓励政策的陆续出台，医院等医疗机构作为医疗服务的主要载体，已经逐渐成为并购交易、权益投资的热点。

但是，由于历史原因、政策引导等因素，当前民办医疗机构主要是以民办非营利性的性质为主，另外，医疗服务行业本身属于政府强监管的行业，其所适用的法律法规以及监管规则较多，其医疗机构资质也相对具有稀缺性。因此，对民办非营利性医疗机构进行收购、转制操作面临一些法律问题的挑战。本文结合近几年本团队对相关项目的实践经验总结，对民办非营利性医疗机构（以下统称“民非医疗机构”）收购、改制相关法律问题进行简要分析。

（一）民非医疗机构的法律性质

《关于城镇医疗机构分类管理的实施意见》（卫医发[2000]233号）对非营利性医疗机构和营利性医疗机构进行了界定。其中明确：非营利性医疗机构是指为社会公众利益服务而设立和运营的医疗机构，不以营利为目的，其收入用于弥补医疗服务成本，实际运营中的收支结余只能用于自身的发展，如改善医疗条件、引进技术、开展新的医疗服务项目等。

非营利医疗机构则包括政府举办和民办两种，政府举办的非营利医疗机构一般为事业单位，而民办的非营利医疗机构，一般而言，其主体的法律性质属于民办非企业单位。《民政部、卫生部关于城镇非营利性医疗机构进行民办非企业单位登记有关问题的通知》（民发[2000]253号）明确要求“城镇非营利性医疗机构（政府举办的非营利性医疗机构除外）在取得《医疗机构执业许可证》后，应当依法到民政部门进行民办非企业单位登记。”

根据《民办非企业单位登记管理暂行条例》第二条的规定，所谓民办非企业单位，是指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织。根据《民法典》关于民事主体的分类，属于非法人组织。

（二）民非医疗机构的特征

相比于民办营利性医疗机构，民非医疗机构主要区别如下表所示:

（三）关于民非医疗机构的产权问题

对于民非医疗机构，其举办者是否享有产权，在理论上尚存在争议。

一种观点认为，非营利性医疗机构的财产具有独立性，举办者不对民非医疗机构享有产权。其理由包括：第一，举办者不得从民非医疗机构的盈利中获得分配；第二，《民间非营利组织会计制度》第二条明确规定，单位或个人不因为出资而拥有非营利组织的所有权。

另外一种观点则认为举办者可以对民非医疗机构享有产权。其理由有二：第一，《民办非企业单位登记管理暂行条例》第十条规定：民办非企业单位的章程应当包括资产管理和使用的原则以及终止程序和终止后资产的处理。该条一定程度上明确了资产的管理和处分是属于举办人意思自治的范畴；第二，部分地方性的政策文件也明确“社会办非营利性医疗机构依法对其投入的资产享有法人财产权”、“举办者对该医疗机构投入的资产可按规定转让、继承或赠予”、“允许投资者收回投资”等表述，如《河南省人民政府关于进一步完善社会办医支持政策的意见》（豫政[2014]54号）、《成都市人民政府关于进一步鼓励和引导社会资本发展医疗卫生事业的意见》（成府发[2010]26号）、《厦门市发展和改革委员会关于印发关于进一步鼓励和引导社会资本举办医疗机构实施意见的通知》（厦发改社会[2011]47号）等。

另外值得注意的是司法机关的态度，《最高人民法院公报》2016年第9期所载“李稳博诉上海虹口区艺术合子美术进修学校合同纠纷案”中，二审法院明确：“对于经教育部门许可并通过民政部门登记设立的民办学校，当事人以其系该民办学校实际出资人为由诉请确认其出资份额的，因该类民办学校系公益性组织，对该类学校的出资在本质上属于向社会的捐赠，民办学校对于已投入的资产享有独立法人财产权，且投入的财产终极归属于社会而非归属于出资人，故出资人对学校财产不具有财产权益，其要求确认出资份额的诉请没有法律上的财产权依据。”“原告要求确认出资份额只是要求确认一项事实，没有法律权利基础的事实确认不能作为独立的诉讼请求。”我们认为，上述裁判的说理部分同样适用于包括民非医疗机构在内的所有民办非企业单位，即出资人对民办非企业单位的财产不具有财产权益。

我们认为，之所以有上述两种不同的理解，根本原因在于当前的法律法规的相关规定并不明确。对于法律实务操作来说，需要在客户的法律需求与现实的法律规则之间寻找平衡，现有法律法规体系下，不宜笼统地来判断举办者是否享有产权，而是应该将举办者所享有的权利进行逐项分析，对此，我们总结如下：

（一）“增资”型收购

正如上文所述，民非医疗机构的举办者完成其开办资金的出资义务后，相当于向社会捐助资金，举办者并不像公司股东那样享有“股权”，也不可以进行转让其出资金额。因此，一旦民非医疗机构正式成立，举办者的出资就成为既成事实，后续无论民非医疗机构出资额如何变化，仅在相应的社会组织章程中增加举办者（出资人）和出资金额，举办者不存在“退出”的问题。

因此，对民非医疗机构进行收购，并不能采取类似公司股权转让的交易结构，实践中较为可行的方案是在原举办者不退出的情况下，新的出资人对民办非企业单位增加出资，增加出资人（举办者）的数量和开办资金金额，并体现在社会组织章程中，新的出资人以此获得举办者的身份。

1.关于举办者变更的程序

不同于公司股东变更需要进行登记或者变更股东名册方可产生物权效力的规定，《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《民办非企业单位登记暂行办法》只规定了住所、业务范围、法定代表人或单位负责人、开办资金、业务主管单位进行变更的登记事项，并不支持“举办者变更”进行登记。从操作上看，若想增加举办者只有通过修改社会组织章程予以实现。民办非企业单位修改章程，应当自业务主管单位审查同意之日起３０日内，报登记管理机关核准。

在过往的实践中偶尔会出现一种情况，即将相应民办非企业单位的社会组织章程中将原举办者全部变更为新的举办者，该章程也实际上获得了主管单位的审查以及登记管理机关的核准，我们认为，该章程虽然获得了行政机关的审查通过，但实际上是不符合法律法规的要求的。

2.关于增资金额的确定以及投入方式

民办非企业单位的开办资金的增加，需要履行“开办资金”变更登记，并相应修订社会组织章程。但是实践中一个不可回避的问题是：交易双方对民办非营利医疗机构的交易金额是根据估值确定的，通常来讲估值远大于开办资金，依据估值算出的“增资金额”只有极少一部分能计入开办资金中，剩余资金以何种名义投入？采用企业会计制度的公司，可以将增资溢价部分计入资本公积科目，但《民间非营利组织会计制度》对于民办非企业单位的净资产只有设置“限定性净资产”和“非限定性净资产”科目，不允许民办非企业单位出现资本公积科目。对此，实践中通常的操作是，增资者将除开办资金外的资金以借款等形式投入，挂在其他应付款或者长期应付款等科目下，虽然上述处理在短期内解决了增资金额投入的问题，也客观上对举办者后续运营该非营利医疗机构创造了某种程度上的便利条件，但该处理方式一方面是不符合增资交易的实质，容易产生争议纠纷，另一方面也存在一定的合规风险。符合会计准则要求的会计处理应当是将该溢价部分的投入按捐赠收入进行处理，根据捐赠者对资产的使用是否设置了限制，分别按限定性收入和非限定性收入进行核算，随后分别结转至限定性净资产和非限定性净资产。只要增资各方达成一致，一般而言将其按非限定性收入处理。

（二）法人举办者的股权交易形式

实践中还有一种较为常见的收购交易结构为：民非医疗机构的举办者为有限责任公司等法人，且该法人的主要（甚至是唯一）业务即为经营该民非医疗机构（比如比较常见的一种情形是在民非医疗机构成立前即成立医疗管理有限公司，并由该医疗管理公司作为民非医疗机构的唯一举办者）。收购方可以通过收购该法人举办者的股权、对该法人进行增资的形式，达到间接收购民非医疗机构的目的。

此种收购方式的优势比较明显，公司的估值计算、变更登记、转让价款或增资金额的支付均具有成熟的交易体系，能够满足收购方和原有股东的利益诉求。但此种方式亦有一大问题有待解决：法人举办者的估值问题。因民非医疗机构所有权并不属于其举办者，一般情况下无法纳入其法人举办者的合并财务报表内，无法对在举办者层面对其控制的民非医疗机构的价值做出评估，但实际上民非医疗机构作为收购方所关注的核心要素，又不可能不给予其估值。若收购交易的一方为国有企业或上市公司，且相应的国资监管规则或上市公司监管规则对交易标进行评估具有硬性要求的，则会出现评估报告的评估值与估值差异巨大的情况，最终会增加交易相关主体的决策难度。

此外，此种交易模式下无论是前期的尽职调查还是后续的变更登记、办理交割，均需要在法人举办者和民非医疗机构两个层面开展，交易程序相对复杂。

民非医疗机构改制，一般主要包含两个层面的改制，其一，在登记机关层面，将民办非企业单位改制为有限责任公司，其二，在主管卫生机关层面，将非营利性医疗机构变更为营利性医疗机构。一般而言，上述两个层面的改制为相辅相成、缺一不可的，只有两个层面均完成改制，才算得上改制成功。

（一）关于民非医疗机构改制的相关规定

现行法律、法规和规章对民非医疗机构改制只有原则性的规定，尚未出台具体实施细则。已有的改制操作主要系根据《民办非企业单位登记管理暂行条例》等相关法律法规以及政策性文件的有关精神，并结合其当地主管部门的指导进行。不同地区、不同主体改制的具体操作存在一定差异。

1.国家层面的相关规定

《国务院办公厅转发发展改革委卫生部等部门关于进一步鼓励和引导社会资本举办医疗机构意见的通知》（国办发[2010]58号）提出：社会资本举办的非营利性医疗机构原则上不得转变为营利性医疗机构，确需转变的，需经原审批部门批准并依法办理相关手续。

《卫生部关于社会资本举办医疗机构经营性质的通知》（卫医政发[2012]26号）则规定：“社会资本举办的医疗机构，转变经营性质的管理规定另行制定。” 但目前相关规定仍未出台。

2.地方层面的规定

各地方对于民非医疗机构改制的规定绝大部分均是只有原则性的规定，如《北京市人民政府办公厅印发关于进一步鼓励和引导社会资本举办医疗机构若干政策的通知》（京政办发[2012]35号）、《河南省卫生厅关于规范医疗机构分类性质转换管理的通知》（豫卫医[2012]1号）、《福建省人民政府办公厅转发省医改办等部门关于加快推进社会办医若干意见的通知》（闽政办[2015]117号）等均规定了非营利性社会办医疗机构原则上不得转变为营利性，确需转变的，需经原审批部门批准并依法办理相关手续。

个别地区则规定的较为具体，如《浙江省人民政府办公厅转发省发改委省卫生厅等部门关于进一步鼓励和引导社会资本举办医疗机构实施意见的通知》（浙政办发[2011]69号）规定：“社会资本举办的非营利性医疗机构原则上不得转变为营利性医疗机构。确需转变的，应注销后进行清算，再重新申办，并根据其经营性质，报经原审批部门批准并依法办理相关手续。”

（二）民非医疗机构改制的具体操作路径

如前所述，关于民非医疗机构变更为营利性医疗机构的路径，国家层面的规定仅有需经批准的要求，尚未出台具体的操作性规则。在地方层面，除浙江省明确规定了改制应先清算并注销，后由原出资人再以清算所得资产新设公司的路径，其他地区则无出台明确操作规则。

近年来确实有不少民非医疗机构转制并通过上市公司收购或者IPO的形式（拟）登陆资本市场的案例，如千足珍珠发行股份购买建华医院、康华医院、福恬医院100%股权、开元投资收购西安高新医院有限公司100%股权、华夏眼科医院集团股份有限公司创业板IPO等。根据公开披露的信息，上述案例中所涉及的民非医疗机构改制，均采用的是直接改制的程序，即：民办非企业单位的资产、负债和业务在主管部门的指导下全部由有限责任公司承接，直接改制的基本操作路径如下：

（1）民非医疗机构依据其章程的规定履行内部决策程序，同意进行改制；

（2）对民非医疗机构进行审计；

（3）向主管卫生部门申请变更为营利性医疗机构，并取得营利性医疗机构的《医疗机构执业许可证》；

（4）新设有限责任公司，以民非医疗机构经审计的净资产作为对该有限责任公司出资，并承接民非医疗机构的全部资产、人员、债权债务；

（5）获得主管部门同意由民办非企业单位转为有限公司，同意改制后的有限公司整体承接原民办非企业单位的资产及债权债务等相关批复性文件；

（6）先后向主管卫生部门和主管民政部门办理民办非企业单位注销相关手续。

我们认为，民非医疗机构直接改制变更为营利性医疗机构这一路径在法律法规层面尚无明确操作依据，无论是直接改制模式还是浙江省相关政策文件规定的“清算注销——以清算后的清算所得新设公司”模式都缺乏明确的法律支撑，核心问题仍旧是举办者是否对民办非企业单位的清算财产享有所有权的问题，在上位法未有明确规定的前提下，任何对民办非企业单位进行改制的操作都将面临法律依据不足的问题。

从实践操作的角度，我们建议民非医疗机构在改制前应充分与卫生、民政、工商、税务等主管部门进行充分沟通，充分结合已有案例的经验，与主管部门就民办非企业单位改制方式与程序、医疗机构经营性质变更、资产结余的安排、会计及税务处理等问题达成一致后再稳妥开展改制工作，减少改制所面临的操作阻力以及合规风险。

对民非医疗机构进行收购或者改制操作是一个复杂的过程，涉及的法律问题较多，除了上文所述的内容外，还面临着其他细节问题，如资质延续（尤其是医保资质）、机构名称以及品牌的使用、科室设置以及人员分流安置、特殊资产（如划拨土地）的使用、税收优惠的适用等方面，限于本文篇幅，在此不一一展开论述。

以上就是我们对民办非营利性医疗机构收购、改制相关实务操作的经验总结，我们非常期待业内同仁能够分享各地区的相关实务经验，并与我们一起交流、探讨。