集体土地利用系列问题研究3——行政机关能否以自己名义决定收回集体土地使用权？

对于不同意腾退补偿方案的村民，行政机关能否以自己名义决定收回集体土地使用权？

（一）收回集体土地使用权的主体是农村集体经济组织，而不是区县人民政府

《土地管理法》第66条规定：“有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；（二）不按照批准的用途使用土地的；（三）因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。依照前款第（一）项规定收回农民集体所有的土地的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”

所以，收回集体土地使用权的主体是农村集体经济组织，而不是区县人民政府，区县政府是批准主体。

（二）行政机关直接以村集体和集体成员为行政相对人，以自己名义决定收回集体土地使用权（如收回村民的宅基地使用权、注销其使用权证），规避征收程序，缺少法律依据，应属违法

行政机关如果在收到集体经济组织的收回村民集体土地使用权的请示后，直接做出收回决定，在法律关系上把自己作为了收回主体，与《土地管理法》第66条存在直接冲突，存在以收回代替征收的重大法律风险。

在（2019）最高法行申8378号行政裁定中，小店区政府2016年2月23日作出的5号决定被认定为违法。该决定内容是：收回狄村社区全体居民的宅基地使用权，注销宅基地使用权证，由狄村社区对宅基地上附着物进行补偿。法院认定，该5号决定“以狄村社区和全体居民为行政相对人，以小店区政府名义直接决定收回阎亮宅基地使用权并注销使用权证，缺乏法律依据，该行政行为违法。”

所以，原批准用地的县级人民政府只是针对村集体的相关报批手续，通过批准收回的方式履行法定职权，对相关收回行为行使监督权，防止村集体经济组织违法收回集体土地使用权侵害集体成员的合法权益，而不能直接以自己名义作出收回决定。

（三）“城中村改造”具备社会公共利益属性，宜确认直接收回决定违法而非撤销

在（2019）最高法行申8378号行政裁定中，最高法认为：“被诉行政行为发生在太原市××城中村改造过程中，城中村改造符合绝大多数城中村居民的利益，具有社会公共利益属性，所以小店区政府作出5号决定直接将再审申请人宅基地使用权收回并注销的行为违法，但撤销该决定会给城中村改造工作带来负面影响，造成公共利益的重大损害。”故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；…”之规定，最高法认定二审法院确认小店区政府作出5号决定违法但未予以撤销，结果处理并无不当。

城中村改造符合绝大多数城中村居民的利益，具有社会公共利益属性的认定，符合腾退改造的实践现实，也为确认政府决定违法而非撤销政府决定提供了依据。实际上，大部分腾退项目中，“美丽乡村建设”“疏解、腾退、提升”“城市更新”“搬迁改造”等等项目口号和目标均彰显了为大多数居民利益的社会公共利益属性。

（四）行政机关应以批复形式同意集体经济组织收回集体土地使用权的申请，合法实现改造项目中收回村民体积土地使用权的目的

根据（2019）最高法行申8378号行政裁定显示，小店区政府在意识到5号决定的违法风险之后，随后做出了20号批复，并在该批复中纠正了5号决定的违法行政行为。2016年5月6日，小店区政府作出20号批复，内容为：“太原市小店区营盘街道办事处：你街办报送的《关于明确收回狄村居民宅基地使用权问题的请示》已收悉，经研究，初步同意你街办意见，现批复如下：一、同意收回狄村社区居民的集体土地使用权（宅基地使用权），具体由山西凯狄投资有限公司为主体实施收回。二、收回狄村居民的集体土地使用权（宅基地使用权），由山西凯狄投资有限公司对集体土地使用权（宅基地使用权）人进行补偿。补偿标准按《太原市小店区营盘街道狄村城中村改造拆迁安置补偿方案》（下称《补偿方案》）执行。三、你街办须加强对山西凯狄投资有限公司收回土地使用权及拟定《补偿方案》的指导，经该公司内部民主程序通过后，进行实施收回土地使用权工作。四、你街办接文后，速送达山西凯狄投资有限公司及狄村社区居民委员会，并告知相关居民。集体土地使用权（宅基地使用权）人可在知悉本批复内容之日起六十日内向太原市人民政府申请复议或在六个月内向人民法院提起行政诉讼。复议或诉讼期间，本批复不停止执行。本批复若与小店区政〔2016〕5号文件有冲突的，按本批复执行。特此批复。”

可见，20号批复提供了一个政府批准集体经济组织在腾退改造项目中收回集体土地使用权的样本，20号批复才是政府按照《土地管理法》第66条之规定做的合法行政行为。

（五）“城中村改造”具备社会公共利益属性，可能满足《土地管理法》第66条第一款第（一）项“为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的”收回集体土地使用权的情形

虽然（2019）最高法行申8378号行政裁定没有直接涉及该项目中的收回是否符合《土地管理法》第66条第一款第（一）项“为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的”的收回集体土地使用权的情形，但是，最高法在裁定中认为“被诉行政行为发生在太原市××城中村改造过程中，城中村改造符合绝大多数城中村居民的利益，具有社会公共利益属性”，公共利益的认定和公益事业的认定均具有较大弹性，城中村改造在一定程度上可能满足公益事业建设的情形。

收回集体土地使用权的主体是农村集体经济组织，而非区县级人民政府。与土地征收不同，收回行为并不改变集体土地的性质。行政机关直接以村集体和集体成员为行政相对人，以自己名义决定收回集体土地使用权（如收回村民的宅基地使用权、注销其使用权证），规避征收程序，缺少法律依据，应属违法。“城中村改造”具备社会公共利益属性，宜确认违法直接收回决定违法而非撤销。引申而言，大部分腾退项目中，“美丽乡村建设”“疏解、腾退、提升”“城市更新”“搬迁改造”等等项目口号可能满足《土地管理法》第66条第一款第（一）项“为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的”收回集体土地使用权的情形。