聚焦加密货币行业监管前沿——快评美国《负责任的金融创新法案》
美国时间2022年6月7日，《负责任的金融创新法案》（Lummis-Gillibrand Responsible Financial Innovation Act,“RFIA”或“法案”）公布1，该法案由纽约的民主党参议员Kirsten Gillibrand(D-NY)和怀俄明州的共和党参议员Cynthia Lummis (R-WY)提出，首次为数字资产创建了一个全面、完整的监管框架，鼓励金融的创新性、灵活性、透明度及消费者保护，同时将数字资产整合到了美国的现有立法中。如果该法案最终被美国国会通过，将被认为是数字资产行业里程碑式的立法。
RFIA共8章，涉及数字资产的税务处理、美国商品期货委员会（Commodity Futures Trading Commission, “CFTC”）和美国证券交易委员会（Securities and Exchange Commission, “SEC”）的管辖权划分、稳定币的管理以及跨区域的合作等诸多内容。本文将列举RFIA的几大亮点，并进行简要评述，以供读者参考。
一、数字资产的概念及税收处理 ///
RFIA第一章对数字资产相关的概念进行了明确定义，以使有关数字监管的讨论在同一频道下进行。根据法案，数字资产指的是某种本地电子资产，该资产：（1）被授予了经济、所有权或访问权限; （2）记录方式为使用加密安全的分布式账本技术或任何类似的技术。同时，法案规定，数字资产包括虚拟货币和附属资产、支付型稳定币等数字资产。2
RFIA的第二章（Title II—Responsible Taxation of Digital Assets）专门规定了数字资产的税收处理问题，旨在为数字资产的税收创建一个可行的结构。法案首先创设了最低限度的豁免（De Minimis Exclusion），即特定条件下，从纳税人的总收入中扣除使用虚拟货币支付商品和服务不超过200美元（在此范围内，人们可以使用虚拟货币进行购买，而无需说明和报告收入），同时，根据RFIA，从挖矿或入股获得的数字货币的首次征税时间被推迟到数字货币被出售的时刻。RFIA的前述举措实际上软化了美国之前出台的税收申报规定，对数字资产展示出了更大的宽容度。此外，RFIA根据《基础设施投资和就业法案》（Infrastructure Investment and Jobs Act）对数字资产的新报告要求，明确了“经纪人”（broker）的定义，区分了数字资产行业中不同行为者和行为的税收待遇。法案还规定，2023年开始，社区主导的分散自治组织（Decentralized Autonomous Organizations）归类为商业实体，必须以公司、有限责任公司、基金会或其他结构成立。3
二、明确区分商品型数字资产与证券型数字资产///
RFIA出台之前，判断相关数字资产是否具有证券性质时，SEC主要利用美国联邦最高法院在1946年SEC v. W.J. Howey Co.提出的Howey Test测试法，从投资者是否有金钱投资、是否投资于共同事业和是否有预期利润三个方面来进行逐案判断。4
RFIA第三章（Title III—Responsible Securities Innovation）通过审查传递给消费者的权利/权力，为判断一项数字资产属于商品/证券创设了明确的标准。根据Howey Test下已有的先例，提供给买方的附属资产本质上不是证券。RFIA将前述先例以法律的形式确立下来，根据法案，附属资产是一种“无形的、可替代的资产，通过构成投资合同的安排或计划，出售、出售或以其他方式提供给与证券买卖有关的人”，直接被推定为商品而非证券。但同时，法案从反面列举了排除适用的情形，如资产持有人对实体享有债权/股权/分红权等权利时，则该资产具有证券性质。5
这一标准的确立，让数字资产公司有能力确定自身的义务，并让监管机构更加明确其执法依据（即商品还是证券法）。
三、明确划分了CFTC与SEC对于数字资产的管辖权 ///
RFIA出台前，CFTC已经在监管两种加密货币——比特币和以太坊的期货合约。法案第四章（Title IV—Responsible Commodities Innovation）明确授予了CFTC对所有非证券的可替代数字资产（包括附属资产）现货市场的专有监管权。同时，法案为Coinbase等加密交易平台（数字资产交易所）在CFTC注册以从事贸易活动创建了一个完整的流程，以及制定了数字资产交易所的合规要求。但法案仍然保留了SEC的部分监督权，即如果数字资产是一种商品，发行人必须每半年向SEC提供基本的公司信息，如董事会背景、人事变动、法律程序和风险因素等。6
四、细化对稳定币的管理要求///
法案对支付型稳定币（Payment Stablecoins）进行了明确定义，指出作为一种用于作为交易媒介的数字代币，稳定币须由商业实体发布，可兑换以美元计价并定义为法定货币的票据，且须由一项或多项金融资产支持。法案在第六章（Title VI – Responsible Payments Innovation）规定，发行人应当公开详细披露支持稳定币的资产及其价值，以确保支付型稳定币的持有者总是可以将稳定币兑换成等价的美元。该法案还根据美国各州法律和《国家银行法》(National Bank Act) 授权制定一个特别的存款机构章程（Depository Institution Charter），在其中明确资本金要求和控股公司的监管，以保护消费者免受与稳定币相关的许多潜在风险。7
长久以来，不同于资金存管方受制于其所在国明确的法律监管（如主管机关向资金存管方颁发许可证），对于发行方，目前尚无司法管辖区域制定完善的监管制度，因此发行方存在欺诈发行等一系列金融风险。RFIA对稳定币进行了明确界定并制定了细化的规则，积极回应了支付型稳定币的使用量急剧增加的现实背景，并填补了法律监管的空白。
五、倡导并探索建立跨区域的合作模式///
RFIA在第八章（Title VIII – Responsible Interagency Coordination）规定，在特定的消费者保护和活动限制条件下，经适当的州和联邦监管机构批准，金融公司可以在现有的金融技术沙盒中开展跨州业务。此外，RFIA提出要指导CFTC和SEC与数字资产中介机构和数字资产行业协商，开展数字资产市场自律研究，并就建立行业自律组织——数字资产注册协会提出建议。同时，RFIA还提出创建咨询委员会来制定指导原则，授权监管机构，并就快速发展的技术向立法者提供建议。8
法案提出创立的联合结构（联邦和州监管机构与金融科技公司合作，允许金融科技公司在有限的基础上将创新产品引入市场），让监管机构在受控环境中更熟悉金融科技产品，并参与消费者教育和金融知识普及等工作。同时，行业自律组织和咨询委员会的建立，对加密行业的快速发展作出反应，与监管机构互补，有利于建立一套强有力又灵活高效的数字资产监管体系。
结语///
RFIA的出台，将自由放任的加密货币行业置于联邦监管之下，进一步填补了加密货币行业监管的空白。法案倾向于将大多数数字资产认定为商品而非证券，颠覆性地将主要的管辖权赋予了CFTC而非SEC，明确了CFTC在加密货币监管中的主要地位，允许符合条件的数字代币的发行人无需履行SEC严格的披露要求。同时，RFIA还针对数字资产出台了更宽松的税收政策、倡导建立跨区域、多体系的合作监管模式等。前述举措都表明了立法者旨在平衡加密市场消费者保护与促进金融创新的根本立法态度，RFIA也因此被认为是一部“行业友好型”法案。当然，RFIA还未通过美国国会的批准而上升为正式的法律，且目前尚未得到其他监管机构，尤其是SEC的完全认可。可以预见，该法案的出台将开启一个漫长的立法过程。但必须承认，RFIA是美国加密货币行业向前发展的重要一步，我们也将对此进行持续地关注。
注解：
1.https://rollcall.com/2022/06/07/bipartisan-crypto-bill-outlines-regulatory-tax-framework/
4.https://www.investopedia.com/terms/h/howey-test.asp.
6.https://fortune.com/2022/06/07/digital-assets-cryptocurrencies-lummis-gillibrand-regulation-bill/
7.https://rollcall.com/2022/06/07/bipartisan-crypto-bill-outlines-regulatory-tax-framework/.
8.https://www.lummis.senate.gov/wp-content/uploads/Statements-of-Support-RFIA-FINAL.pdf.