网络方式提交政府信息公开申请答复期限如何起算

引言：本系列文章主要围绕规划、土地领域行政法的相关问题，结合真实案例，进行深入分析与解读。

2021年11月24日，申请人王某某向某分局提交政府信息公开申请，要求获取苏某苑小区经审查的施工图（结构专业部分）。2021年12月2日，某分局作出《登记回执》，受理政府信息公开申请。2021年12月28日，某分局作出《答复告知书》，告知王某某，建设单位未向分局移交涉案项目的竣工档案，涉案项目的政府信息不存在。

（一）网络方式提交政府信息公开申请的情形，行政机关将实际处理信息公开申请的时间固定为信息公开答复期限的起算时间，是否存在法律依据

行政机关作出信息公开答复的期限依照刚性的程序规定，该规定在《政府信息公开条例》第三十三条，即行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起20个工作日内予以答复；需要延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意并告知申请人，延长的期限最长不得超过20个工作日。此为2018年修订后的《政府信息公开条例》新适用的程序规定，即政府信息公开答复期限的“20+20”规则。对该信息公开程序规定判断是否超期并非难事，从收到政府信息公开申请之日到答复之日，刨除休息日即可，但问题的关键其实是判断起算时间，即信息公开的答复期限应当何日起算。

部分行政机关在对于以网页形式提交政府信息公开的“收到申请之日”存在自己的理解，认为出具《登记回执》载明我机关受理或者收到信息公开申请时间，即为《政府信息公开条例》所规定的“行政机关收到政府信息公开申请的时间”。对此，需要仔细分析《政府信息公开条例》第三十一条之规范内容，即行政机关收到政府信息公开申请的时间，按照下列规定确定：（一）申请人当面提交政府信息公开申请的，以提交之日为收到申请之日；（二）申请人以邮寄方式提交政府信息公开申请的，以行政机关签收之日为收到申请之日；以平常信函等无需签收的邮寄方式提交政府信息公开申请的，政府信息公开工作机构应当于收到申请的当日与申请人确认，确认之日为收到申请之日；（三）申请人通过互联网渠道或者政府信息公开工作机构的传真提交政府信息公开申请的，以双方确认之日为收到申请之日。三十一条看似规定了通过互联网渠道提交政府信息公开申请的收到时间，但究竟如何解读“双方确认之日”，存在不同理解。

部分认为以网页形式提交的政府信息公开申请，行政机关收到信息公开申请的时间为出具《登记回执》载明受理或者收到信息公开申请时间。王某某案中，分局即作出此种认定，该案中，申请人王某某于2021年11月24日向某分局提交政府信息公开申请，而某分局于12月2日作出《登记回执》受理信息公开申请，分局认为，12月2日方为政府信息公开答复期限起算时点。为还原案情，该案中，分局对信息公开申请的实际处理过程需进一步简述。该分局由于处理信息公开的工作人员并未全部到岗，只有一位工作人员在岗值班，王某某于11月24日在网页上提出信息公开申请后，系统自动锁定该时间为“提交时间”，但该工作人员并未在第一时间发现，而是等到12月2日，该工作人员进入系统后，点击进入信息公开网页，系统自动固定为“受理时间”。该案中，依“受理时间”计算20个工作日，即12月30日之前答复即可，不存在超期问题，但若依“提交时间”计算20个工作日，则于12月28日作出的本案《答复告知书》因超过《政府信息公开条例》第三十三条的答复期限而程序违法，究竟如何解释“双方确认之日”，存在立法模糊。部分行政机关将实际处理信息公开申请的时间固定为信息公开答复期限的起算时间，并将其解释为“双方确认之日”，因存在立法层面的模糊，而并未明确违反法律的程序规定。

依据“双方确认之日”之文义解释，或可包含“受理之日”的解释路径，但问题是，该操作流程显然存在忽视申请人合理利益之嫌疑，亦并非法治政府的正确价值之所归依，对“双方确认之日”的理解，需寻找《政府信息公开条例》的程序价值。

（二）以申请人网页提交时间确定为政府信息公开答复期限的起算时间更切合规范内涵与立法价值

理论上，通过网络发送信息均可涵摄为数据电文形式通知对方，而通知的生效时点采取到达主义的解释路径，即以数据电文形式作出的意思表示，到达对方时生效。此时，可以短暂的将公法放置一旁，先斟酌法律体系内其他部门的相似规定。数据电文形式意思表示生效规则可以追索至《民法典总则编》第一百三十七条，该条文作出如下规定：以非对话方式作出的采用数据电文形式的意思表示，相对人指定特定系统接收数据电文的，该数据电文进入该特定系统时生效；未指定特定系统的，相对人知道或者应当知道该数据电文进入其系统时生效。遵循法学理论的解释路径，非对话方式的意思表示生效规则，采取到达主义，即意思表示到达对方时即生效，其背后的法学理论在于保障意思表示发出人的合理信赖并促进接收人对意思表示查收，理论上不要求接收人对发出人作出明确的回复以降低沟通成本。到达主义亦可解释公法上之行政相对人向行政主体提出申请的生效时间。因公法上较少存在对话方式作出意思表示，故公法上的意思表示以非对话方式为原则，以对话方式为例外。具体到《政府信息公开条例》第三十一条，第一款规定当面提交政府信息公开申请，提交之日为收到申请之日，遵循到达主义；第二款规定以邮寄方式提交政府信息公开申请，前半句规定行政机关签收之日为收到申请之日，遵循到达主义，后半句规定无需签收的则行政机关应当在收到申请的当日与申请人确认，确认之日为收到申请之日，后半句看似使用了“确认之日”的表述但仔细分析可知“确认之日”即为收到申请的当日，依然遵循到达主义；第三款规定的通过互联网渠道或者政府信息公开工作机构的传真提交政府信息公开申请，规定“双方确认之日为收到申请之日”，在法律并未作出例外规定的情形下，应当与第一款第二款同样遵循到达主义，“双方确认之日”应当解释为“进入系统之日”。

无独有偶，最高法院所采取的观点，亦为上述理解。最高法院26号指导案例——李健雄诉广东省交通运输厅案中，2011年6月1日，李健雄通过广东省人民政府公众网络系统向广东省交通运输厅递交了政府信息公开申请，申请获取广州广园客运站至佛冈的客运里程数等政府信息。政府公众网络系统以申请编号11060100011予以确认，并通过短信通知原告确认该政府信息公开申请提交成功。7月28日，被告作出受理记录确认上述事实，并于8月4日向原告送达《关于政府信息公开的答复》和《政府信息公开答复书》。庭审中被告确认原告基于生活生产需要获取上述信息，原告确认8月4日收到被告作出的《关于政府信息公开的答复》和《政府信息公开答复书》。

最高法院26号指导案例中，广州市越秀区人民法院作出（2011）越法行初字第252号行政判决认为：本案原告于2011年6月1日通过广东省人民政府公众网络系统向被告提交了政府信息公开申请，申请公开广州广园客运站至佛冈的客运里程数。政府公众网络系统生成了相应的电子申请编号，并向原告手机发送了申请提交成功的短信。被告确认收到上述申请并认可原告是基于生活生产需要获取上述信息，却于2011年8月4日才向原告作出《关于政府信息公开的答复》和《政府信息公开答复书》，已超过了上述规定的答复期限。由于广东省人民政府“政府信息网上依申请公开系统”作为政府信息申请公开平台所应当具有的整合性与权威性，如未作例外说明，则从该平台上递交成功的申请应视为相关行政机关已收到原告通过互联网提出的政府信息公开申请。至于外网与内网、上下级行政机关之间对于该申请的流转，属于行政机关内部管理事务，不能成为行政机关延期处理的理由。被告认为原告是向政府公众网络系统提交的申请，因其厅内网与互联网、省外网物理隔离而无法及时发现原告申请，应以其2011年7月28日发现原告申请为收到申请日期而没有超过答复期限的理由不能成立。因此，原告通过政府公众网络系统提交政府信息公开申请的，该网络系统确认申请提交成功的日期应当视为被告收到申请之日，被告逾期作出答复的，应当确认为违法。

指导案例中，最高法院认可，以网页方式提交政府信息公开申请的，答复期限的起算时间应为信息公开申请的提交时间。因此，网络方式提交政府信息公开申请答复期限的起算规则，不应成为一个争论不息的话题。