行政复议中的“一事不再理”探讨

广义上，一事不再理原则在诉讼中包含两层含义，一层含义是在诉讼程序上以“诉权消耗理论”为基础的“一案不二讼”，原告的诉讼请求一旦进入诉讼程序，即不得再次提出诉讼请求。第二层含义是实体上以判决的既判力为基础的“既决案件”不再重复处理。行政复议机关作出行政复议决定，性质上虽是行政行为，基于行政复议“防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权”的功能，行政复议中也会面临对同一事项重复审查处理的问题，本文将结合相关规定及具体案例，对行政复议中的“一事不再理”进行分析。

《行政复议法实施条例》第二十八条规定“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（七）其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼”。该条以规范行政复议申请条件的形式对复议中重复审查处理的问题进行了明确。根据上述规定，复议中可能出现的重复审查处理的情形包括其他行政复议机关或法院已经受理有关争议。

1、对提出行政复议申请后再次复议的“一事不再理”

（1）其他行政复议机关已受理过同一行政复议申请

《行政复议法》第十二条规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，申请人可以选择向该部门的本级人民政府或上一级主管部门申请行政复议。由此对于政府工作部门作出的具体行政行为，具有复议管辖权的机关有两个，重复提出同一复议申请的情形也往往表现为向两个复议机关分别提出。因此，《行政复议法实施条例》第二十八条将“其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请”规定为行政复议申请应当符合的条件。

（2）同一行政复议机关已受理过同一行政复议申请

虽然上述规定中对于同一行政复议申请仅将“其他行政复议机关尚未受理”规定为受理条件，实务中一般认为“其他行政复议机关”包括该收到重复行政复议申请的复议机关本身。

潘某诉上海市闵行区人民政府（以下简称闵行区政府）行政复议申请不予受理行为一案中，潘某曾在2016年11月22日向闵行区政府提出行政复议申请，请求“确认梅陇镇政府不履行终止朱行二居委对朱莘苑小区换届选举公告非法行为，是行政不作为；责令梅陇镇政府立即采取措施，依法终止朱行二居委非法行为”。复议机关受理后，在对该复议申请进行审查过程中，潘某又于2017年1月4日向闵行区政府提出行政复议申请，请求“依法确认梅陇镇政府行政不作为；依法责令梅陇镇政府在规定的时限内依法履行法定职责，依法作为”。闵行区政府认为该申请属于对同一行为的重复行政复议申请，于2017年1月10日作出沪闵府复不受字（2017）第3号《不予受理行政复议申请决定书》决定不予受理。

潘某不服，向上海市第一中级人民法院提起行政诉讼，法院作出（2017）沪01行初42号《行政判决书》，认定潘某提出的两次行政复议申请，虽然表述不同，但申请人、被申请人和事实理由一致，实质上属于同一行政复议申请。被告所作复议决定符合《行政复议法》及《实施条例》的规定。潘某向上海市高级人民法院提起上诉，法院作出（2017）沪行终431号《行政判决书》判决驳回上诉，维持一审判决。潘某仍不服，向最高人民法院申请再审。最高人民法院作出（2018）最高法行申5049号《行政裁定书》认定被诉决定认定事实清楚、适用法律正确、程序符合法律规定，裁定驳回潘某的再审申请。

最高人民法院在裁定书中明确“《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第七项将其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请作为行政复议申请的受理条件，即明确体现了复议机关不得针对同一复议标的重复作出行政复议决定的立法目的。虽然上述规定明确表述的适用情形是向不同的行政复议机关重复提出行政复议申请，但申请人向同一行政复议机关重复提出行政复议申请，同样违悖上述规定的立法目的。因此，应当认为《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第七项同样能够适用于申请人向同一行政复议机关重复提出同一行政复议申请的情形”。

值得注意的是，申请人撤回复议申请后再次申请行政复议的情况下，《行政复议法实施条例》第三十八条第二款规定“申请人撤回行政复议申请的，不得再以同一事实和理由提出行政复议申请”，因此申请人撤回行政复议申请对其复议相关权利进行处分后，一般认为一经处分即无权再行启动复议程序，但申请人能够证明撤回行政复议申请违背其真实意思表示或者后提出的行政复议申请事实理由不同的，复议机关仍应当受理。

2、申请人向法院诉讼后再提出复议申请的“一事不再理”

《行政复议法实施条例》第二十八条规定行政复议申请应当满足人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起行政诉讼的条件，申请人已对行政行为提起行政诉讼，即使请求与理由不同，只要是同一主体针对同一事实，法院对行政诉讼的在先受理将会影响复议机关对申请人在诉讼后向其提出行政复议申请的受理。但人民法院受理起诉对申请人就同一事实提起行政复议的影响与复议机关已受理过同一复议的影响存在显著差别。并非法院一经受理，复议机关即可对申请人就同一事实提出的行政复议申请径行不予受理或驳回申请，而是要区分不同情况。

（1）人民法院已经受理行政诉讼，尚未作出裁判

法院受理申请人就同一事实提起的行政诉讼后，如果正在审理中，尚未作出判决或裁定，可阻却复议机关受理申请人后续提出的行政复议申请。此种情况下复议机关对申请人就同一事实提出的行政复议申请应不予受理，已经受理的应当驳回申请。

张某等人诉自然资源部行政复议决定一案中，张某等人于2017年9月向渝中区法院提起行政诉讼，请求确认重庆国土房管局注销涉案产权证的具体行政行为违法，渝中区法院当月予以受理。该案审理过程中，张某等人于2017年12月13日向原国土部提出行政复议申请，请求确认重庆国土房管局注销涉案产权证的具体行政行为违法。原国土部认为申请人已对被争议行政行为提起行政诉讼且法院已受理，该复议申请不符合行政复议受理条件,决定驳回行政复议申请。张某等人就该决定向法院起诉，北京市第一中级人民法院作出（2018）京01行初303号《行政判决书》认定复议机关决定予以驳回认定事实清楚，适用法律正确，判决驳回原告诉讼请求。张某等人提起上诉，北京市高级人民法院作出(2018)京行终3867号《行政判决书》判决驳回上诉，维持一审判决。

（2）人民法院受理行政诉讼后，已作出裁判

1）法院受理后已作出实体认定

如果法院受理后已经作出实体认定，基于法院判决的既判力，对于被争议事实复议机关不得再次进行审查处理。郑某诉莆田市荔城区人民政府行政复议纠纷案中，莆田市荔城区西天尾镇人民政府对郑某作出荔城西监（拆）第2015129号《通知书》，郑某不服该《通知书》，向莆田市城厢区人民法院提起行政诉讼。莆田市城厢区人民法院于2015年12月10日作出（2015）城行初字第100号《行政裁定书》，认为该《通知书》对原告的权利义务不产生实际影响，裁定驳回原告起诉。2015年12月21日，原告又向被告申请行政复议，要求被告撤销西天尾镇政府作出的《通知书》，被告于2015年12月25日作出《决定书》，对原告的申请不予受理。

苏某诉广西壮族自治区南宁市人民政府行政复议决定一案中，因苏某不服广西壮族自治区高级人民法院（2019）桂行终72号行政判决，向最高人民法院申请再审。最高人民法院作出（2020）最高法行申4719号《行政裁定书》认定该案中苏某在2013年即因不服南宁市房管局向李某云颁发邕房权证字第××号《房屋所有权证》的行为向法院起诉。经（2013）南市行一终字第73号行政裁定确认，南宁市房管局颁发315号房屋所有权证的具体行政行为与苏某无法律上的利害关系。苏某就同一事实又向南宁市政府提起行政复议申请，南宁市政府作出不予受理行政复议申请的复议决定并无不当。

2）法院受理后作出程序性驳回

对于法院受理后作出程序性驳回裁定后，申请人基于同一事实、理由再行提起行政复议的，复议机关一般不宜依据《行政复议法实施条例》第二十八条的规定径直不予受理或受理后驳回复议申请。在某些特定情形下，法院驳回起诉后，申请人提出行政复议申请，满足其他条件的，复议机关仍应受理。

比如，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九规定，未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议，已经立案的，人民法院应当裁定驳回起诉。在复议前置的情况下，申请人未按照规定先向行政机关申请复议，法院驳回起诉之后申请人提出行政复议申请的，申请人仍有提出行政复议申请以救济权利的现实必要性，如满足其他复议申请条件，复议机关仍应受理并进行审理。在此种情形下，复议机关不宜径行以法院已受理过为由作出不予受理或驳回申请的复议决定。

胡某与阜阳市颍东区新乌江镇人民政府、阜阳市颍东区人民政府土地权属争议行政处理决定及行政复议决定一案中，2018年11月9日，胡某等人向被申请人新乌江镇政府邮寄了《土地确权申请书》，请求对某处宅基地进行确权，并确认涉案宅基地归申请人经营管理使用。2019年2月18日，被申请人新乌江镇政府作出新乌政字［2019］45号《土地权属争议行政处理决定书》，胡某对该处理决定不服，向人民法院提起诉讼。2019年7月30日，安徽省临泉县人民法院作出（2019）皖1221行初94号《行政裁定书》，认为申请人胡允涛应当先申请行政复议，对复议决定不服的可以向法院起诉，裁定驳回胡允涛的起诉。2019年8月13日，胡某向颍东区政府提出行政复议申请，颍东区政府予以受理，并于2019年11月8日作出阜东复字［2019］10号《行政复议决定》。

申请人向法院诉讼后，法院已经受理但申请人撤回起诉的，也不影响申请人再行提起行政复议。在“何某资兴市人民政府及郴州市人民政府行政复议一案”中，2018年10月11日,何某以郴州市政府不履行行政裁决法定职责为由,向湖南省郴州市中级人民法院提起诉讼；2018年11月26日,何某以其未向郴州市人民政府申请行政复议为由申请撤回起诉，湖南省郴州市中级人民法院作出(2018)湘10行初108号行政裁定,准许何某撤回起诉。2018年11月27日，何某向郴州市人民政府提起行政复议申请,请求确认何杰具有征地拆迁安置补偿资格。2018年12月3日,郴州市人民政府受理该复议申请。

1、以不符合行政复议申请条件，决定不予受理

（1）因其他机关已受理，不符合行政复议申请条件

《行政复议法实施条例》第二十八条将“其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼”规定为行政复议申请应当符合的条件之一。《行政复议法》第十七条规定“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人”，因此在受理阶段复议机关可根据《行政复议法》第十七条的规定决定不予受理。

如果法院已对涉案事实纠纷作出裁判，复议机关收到同一主体就同一事实提出的行政复议申请后，应当从程序上作出不予受理，而非援用经法院认定的事实对涉案纠纷再行审查处理。在韩某与长沙市望城区人民政府行政复议决定纠纷一案中，2019年1月21日，望城区政府收到原告韩某、李某邮寄的行政复议申请。申请人在该复议申请中请求确认经开区管委会违法强拆其房屋拒不返还被拆房屋室内外财物的行为违法，并请求责令第三人按其申请的要求将被拆房屋室内外财物返还给两原告。2019年4月22日，望城区政府以“被申请人没有保存申请人户的财产，也没有相应的法定返还的职责。同时，被申请人并未作出具体行政行为侵犯申请人的合法权益，申请人户财产可自行去指定地点领取”为由，作出望府案复字〔2019〕3号《行政复议决定书》，驳回原告的行政复议申请。韩某、李某不服，向湖南省长沙市中级人民法院提起行政诉讼。

法院查明，关于返还所拆房屋室内外财物问题，长沙市中级人民法院在2018年10月12日作出（2018）湘01行赔终1号《行政赔偿判决书》中认定室内外物品并未因拆除受损，且已经告知上诉人自行领取，韩某等人要求赔偿无事实根据，不予支持，应由上诉人自行领取。故法院认为两原告在涉案行政复议中申请经开区管委会返还的财物在客观上并非由经开区管委会保管，且人民法院生效判决亦已确认相关财物应由原告自行领取，作出（2019）湘01行初252号《行政判决书》认定原告的行政复议请求没有事实和法律依据，被告据此驳回两原告的行政复议申请认定事实清楚、证据确凿，并无不当。

原告不服，向湖南省高级人民法院提起上诉。法院作出（2020）湘行终429号《行政判决书》认定韩某等人提出的“要求确认经开区管委会违法强拆其房屋拒不返还被拆房屋室内外财物行为违法，责令该管理委员会按照其申请将被拆房屋室内外财物返还”的复议请求，因该申请已经人民法院生效文书羁束，韩某等人为此提起行政复议，显然不符合法律规定，望城区政府应当作出不予受理决定。由于人民法院已经对原告申请复议的行为作出了生效裁判，被告不予受理原告的复议申请结论并无不当，对原告要求被告受理其复议申请的请求，原审法院不予支持。

韩某等人不服向最高人民法院申请再审，法院作出（2020）最高法行申12041号《行政裁定书》，认定被拆房屋室内外财物的损失赔偿问题已经过湖南省长沙市中级人民法院（2018）湘01行赔终1号生效判决认定，故对室内外财物的赔偿请求不予支持。并认定韩某等人已就案涉财物赔偿问题提起行政诉讼，法院已作出生效判决，其再次申请行政复议，不符合行政复议的受理条件。望城区政府及一、二审法院对韩金国、李群辉的赔偿请求未予支持，结果上并无不当，故认为再审事由不能成立，不应予以支持。

（2）因超过行政复议申请期限，造成不符合行政复议申请条件

《行政复议法》第九条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。”对于复议机关已经作出复议决定或法院已经作出裁判的，申请人再行提出的行政复议申请可能已超过行政复议申请期限，不符合第二十八条第（四）项规定的行政复议申请应当在法定申请期限内提出的复议条件，在此情况下复议机关也可以此为由作出不予受理的决定，已经受理的可据此驳回行政复议申请。

但《行政复议法》第九条同时规定：“因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算”。因正当理由耽误法定申请期限的，复议机关在核实复议申请期限时，应当对耽误的期限予以扣除。胡某与阜阳市颍东区新乌江镇人民政府、阜阳市颍东区人民政府土地权属争议行政处理决定及行政复议决定一案中，2019年2月18日，新乌江镇政府作出新乌政字［2019］45号《土地权属争议行政处理决定书》，胡某对该处理决定不服，向人民法院提起诉讼。2019年7月30日，安徽省临泉县人民法院作出（2019）皖1221行初94号《行政裁定书》，认为申请人胡允涛应当先申请行政复议，对复议决定不服的可以向法院起诉，裁定驳回胡允涛的起诉。同时，法院指出被申请人新乌江镇人民政府作出的新乌政字［2019］45号《土地权属争议行政处理决定书》错误告知救济途径，因此造成延误复议期限的法律后果应由被申请人新乌江镇政府承担。故2019年8月13日胡某向颍东区政府提出行政复议申请时，扣除因正当理由耽误的期限后，该复议申请未超出行政复议申请期限，颍东区政府应予以受理。

2、已经受理的，应当驳回行政复议申请

由于不同复议机关之间案件信息不联通，除申请人提交的复议申请材料中包含重复复议的相关材料，或者系向同一复议机关重复提出行政复议申请，复议机关在受理阶段往往不能识别申请人是否向其他机关提出过同一行政复议申请，因此，可根据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定决定驳回行政复议申请。

行政复议在行政解决机制中居于重要地位，应当充分发挥行政复议公正高效的制度优势和化解行政争议主渠道作用，并协调好与诉讼救济途径之间的关系。因此，明确复议中“一事不再理”的适用具有重要意义。总体而言，对于同一行政复议申请，其他复议机关已经受理的，对于申请人再次提出行政复议申请的复议机关应当不予受理，已经受理的应当作出驳回复议申请的决定。而对于同一诉争事实已经法院受理的情况下，法院未作出判决或裁定前，申请人就该诉争事实提出行政复议申请的尚不满足复议申请条件。法院已就实体问题作出判决的，纠纷已经裁判，复议机关不得再行受理。但法院作出程序性驳回裁定的，行政机关仍需根据具体情况对复议申请进行审查受理，符合其他复议条件的，应当受理后进行审理并作出决定，以免行政机关不当扩大“一事不再理”的适用范围，侵害申请人的救济权利。