城市更新实践观察——城市更新中的权利平衡探析

近期，笔者在接受法律咨询过程中接触到一些北京市城市更新类项目，在与各方沟通交流中观察到当前实践中存在的若干共性问题，也由此引发了对相关制度适用与完善的初步思考。从整体实践情况看，当前北京城市更新在推进过程中仍面临一些较为突出的现实难题，比如，多数业主的合理更新需求与少数异议权利人之间的利益协调尚缺乏更为清晰、均衡的规则指引；再如，涉及空间结构调整的更新项目在不动产登记环节仍缺少统一、明确的操作规范，一定程度上影响了项目的顺利推进与各方权利的稳定预期。基于实践中的常见问题与初步观察，笔者结合相关法律规定与北京市地方实践做法，对以上两个问题进行梳理与探讨，以期为制度完善提供一些参考。本文讨论第一个难题——多数决制度与少数异议权利人的物权保障如何实现兼顾。

一、多数决制度与少数异议权利人的物权保障之间的冲突

（一）权利人意见分歧成为项目推进首要常见难题

在北京市城市更新项目推进过程中，小区业主作为建筑物区分所有权人，彼此之间的意见分歧已成为制约项目落地的常见难题。依据《中华人民共和国民法典》与《北京市城市更新条例》构建的制度规则体系，城市更新本应形成依法表决、方案生效、组织实施、争议化解的完整实施链条，但在实际操作中往往出现两端失衡的局面：要么放任个别权利人阻挠拖延，使得多数权利人改善居住条件的正当权利难以实现；要么简单套用强制执行规则，造成对少数异议权利人的物权保障不足。

（二）表决规则与落地机制衔接不畅，“100%同意”成为隐性门槛

从制度运行现状来看，首先突出的问题是表决规则与落地机制衔接不畅，“100%同意”在实践中成为审批隐性门槛。《民法典》第二百七十八条明确规定，改建、重建建筑物及其附属设施，应当由专有部分面积占比三分之二以上的业主且人数占比三分之二以上的业主参与表决，并经参与表决专有部分面积四分之三以上的业主且参与表决人数四分之三以上的业主同意。《北京市城市更新条例》第二十四条亦作出衔接性规定，“城市更新项目涉及多个物业权利人的，通过共同协商确定实施方案；涉及业主共同决定事项的，由业主依法表决确定。实施电线、电缆、水管、暖气、燃气管线等建筑物以内共有部分改造的，可以根据管理规约或者议事规则由业主依法表决确定……”。但在实践中，由于行政机关对后续实施风险存在顾虑，加之对上述第二十六条的适用尺度把握不一，大量城市更新项目将全体权利人一致同意作为审批的前置条件，使得民法典确立的“多数决”规则被架空。外地法院已有典型司法案例对此作出明确纠正，如重庆涪陵某老旧小区加装电梯行政诉讼案作为入库案例（入库编号：2023-12-3-004-005），明确指出行政机关负有实质审查义务，不能以未达成一致为由简单终止许可程序，而应对异议进行勘验鉴定，若异议不成立应依法许可。这一裁判精神对于破解北京市部分项目中存在的“一票否决”困局具有重要的参考价值。

（三）《北京市城市更新条例》第二十六条适用“一刀切”，异议权利人物权保障不足

《北京市城市更新条例》第二十六条在适用中未作差异化区分，对少数异议权利人的物权保障存在明显不足。《北京市城市更新条例》第二十六条规定，“物业权利人拒不执行实施方案的，其他物业权利人、业主大会或者业主委员会可以依法向人民法院提起诉讼；造成实施主体损失的，实施主体可以依法向人民法院请求赔偿……”但该条款在实际适用中呈现出“一刀切”的倾向，未对基础提升改造、局部功能优化、空间重大重构等不同改造强度的项目作出区分，尤其在翻建加建、拆除重建等涉及物权“消灭—新设”的项目中，原有建筑物的物理形态已经灭失，原有的不动产物权无法直接对应到新建建筑之上，本质上属于物权的重新配置与权利重置。在这种情况下，简单适用第二十六条强制要求异议权利人履行，可能过度限制少数异议权利人的合法物权，与民法典物权保护的基本原则不尽契合。与此同时，《北京市城市更新条例》第四十条、第四十一条虽然要求实施方案应包含更新范围、使用功能、产权办理等核心内容，但并未强制要求实施方案包含针对异议权利人的权利保障与退出条款，导致对少数权利人的物权保障不足。

（四）少数异议权利人恶意阻挠缺乏规制，多数权利人合法权益受损

实践中还存在少数权利人恶意阻挠项目推进的情形，却缺乏相应的规制手段，导致多数权利人的合法权益受损。部分异议权利人并非自身合法权益受到侵害，而是以阻碍项目实施为筹码，向实施主体与其他业主索取远超合理范围的高额补偿，使得已经按照法定比例表决通过的实施方案无法落地实施。危旧楼房改建、老旧小区管网改造、既有建筑加装电梯等民生类更新项目，常常因为个别权利人的阻挠而长期停滞，既损害了多数业主改善居住条件、提升生活品质的正当权利，也影响了城市更新公共价值的实现。

（五）《北京市城市更新条例》第二十八条征收规则适用边界模糊，公共利益认定不清晰

尽管《北京市城市更新条例》第二十八条规定，“……城市更新项目范围内物业权利人腾退协议签约比例达到百分之九十五以上的，实施主体与未签约物业权利人可以向区人民政府申请调解。调解不成且项目实施涉及法律、行政法规规定的公共利益，确需征收房屋的，区人民政府可以依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》等有关法律法规规定对未签约的房屋实施房屋征收。”但该条款在实践中存在明显的适用边界模糊问题。一方面，该条款主要适用于涉及土地权利重大调整、房屋整体腾退的城市更新项目，对于加装电梯、管网改造、局部修缮等不涉及土地权属变化的小微改造项目，并不具备适用空间，这也使得此类民生项目在遭遇少数人阻挠时缺乏更有力的推进工具。另一方面，该条款的适用以“符合公共利益”为法定前提，但目前北京市尚未明确公共利益的具体认定标准，笔者认为此条规定的适用存在较大争议，是否只要更新单元内规划增设社区医院、养老驿站、幼儿园、公共绿地、市政配套等公共服务设施，就可以直接认定为涉及公共利益并启动征收程序，此类问题缺乏统一、清晰的界定，导致第二十八条在多数项目中难以落地适用。

二、有关退出机制与恶意规制的平衡路径探讨

结合立法本意与实践需求，笔者认为，应当构建“充分保障少数人权利、合理规制恶意阻挠”的平衡机制，相关思路仅作探讨。

首先，所有城市更新项目的实施方案，均应当明确设置多元化、可落地的异议权利人退出路径，从源头减少权利对抗，异议权利人可以选择货币补偿退出，由实施主体或其他业主按照市场评估价格受让其物业，评估机构由相关主管部门从规定的机构库中随机选定，评估结果向全体权利人公示并允许复核；也可以选择产权置换退出，由实施主体提供与原物业面积、功能、价值相当的置换房源，确保置换后的权益不低于原有水平；对老年人、残疾人、经济困难家庭等特殊群体，还可以考虑给予过渡安置补助、优先选房等倾斜性保障。

实施方案还应当明确退出机制实施流程。异议权利人应在实施方案公示期内提出退出申请，逾期未提出的视为同意方案；实施主体需在退出申请提出后一定时间内（如30日）完成协商对接，避免程序空转。

其次，在已经为异议权利人提供合法、公平、可操作的退出路径前提下，异议权利人既明确不同意实施方案，又不选择任何退出路径，仍持续阻碍施工、影响项目整体推进的，可以认定为恶意阻挠城市更新或对多数权利人合法权益的不当妨碍，此时适用《北京市城市更新条例》第二十六条更具合理性，诉讼案由为“物权纠纷-物权保护纠纷-排除妨害纠纷”，若实施主体或多数权利人已经代为垫付土地出让金、相关税费、过渡安置费等必要费用，也可以在诉讼中一并主张追偿。

同时，建议行政主管部门统一审批审查标准，取消“100%同意”隐性门槛。明确只要表决程序合法、实施方案完备（如包含少数异议权利人的完整退出机制等）、权利保障措施可落地，就应当依法予以审批，不得以未达成全体同意为由拒绝审批或拖延审批。借鉴前述重庆案例确立的实质审查原则，行政部门应对异议内容进行专业核查，若异议可通过退出机制解决或无合法依据，应依法许可项目推进。此外，还建议建立行政审批容错机制，明确行政部门只要依前述审查标准完成审查，即视为已履行审慎履职义务，不因后续权利人通过民事诉讼或行政诉讼产生的争议而追究审批责任，消除行政部门怕担责、不敢批的顾虑。

三、结语

城市更新不是简单的物理拆除与重建，而是复杂的权利重构与利益再分配过程。在少数异议权利人权利处理问题上，如何在坚守民法典物权保障底线与《北京市城市更新条例》法定表决规则之间找到平衡点，既不搞“强推强改”侵害少数人权益，也不陷入“一票否决”损害多数人利益，仍需要更多实践探索与制度细化。尤其是《北京市城市更新条例》第二十六条有关起诉异议权利人排除妨害、执行实施方案的适用范围和适用前提，亟待进一步明确。

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